Blog

Autor: Diaconu Olga

Abuzul de procedurile de negociere fără publicare și de achiziții de valoare mică își are deseori originea în necunoașterea tipului de procedură adecvată bunurilor, serviciilor sau lucrărilor achiziționate. Majoritatea circumstanțelor de urgență invocate la achiziționarea unor bunuri, servicii și/au lucrări nu reprezintă de fapt situații neprevăzute, ci situații de planificare necorespunzătoare a aprovizionării. Este incorect să apreciem că este vorba despre o situație neprevăzută atunci când o autoritate/entitate contractantă care gestionează mașini sau rețele de orice tip și efectuează mentenanța acestora, are de procurat piese sau alte bunuri, servicii sau lucrări pentru întreținerea sau reparație acestora. Efectuarea lucrărilor de mentenanță, întreținere sau reparație reprezintă în astfel de cazuri activități de rutină, ce se referă direct la atribuțiile acelei autorități sau entități contractante. În astfel de cazuri, unele autorități/entități contractante au identificat ca fiind potrivite acordurile cadru, care oferă mult mai multă flexibilitate, deoarece autoritățile/entitățile contractante vor achiziționa la necesitate bunurile, serviciile sau lucrările necesare, dar la prețurile și în condițiile stabilite în acordul cadru.

Totuși procedura acordului cadru comportă și anumite riscuri, întrucât acestea reprezintă un potențial limitator al concurenței. Legislația achizițiilor publice anticipează astfel de cazuri și interzice expres utilizarea acordului-cadru în scopul denaturării concurenței. Despre astfel de riscuri am scris într-un material după inițierea în premieră a mai multor proceduri pentru atribuire acordurilor-cadru la DGLCA. O altă problemă este și faptul că sistemul de achiziții Mtender nu dispune de funcționalități tehnice necesare pentru desfășurarea acordurilor-cadru. Chiar dacă în sistemul MTender vedem unele proceduri de licitație deschisă pentru atribuirea acordurilor-cadru, lipsesc funcționalități tehnice pentru reflectarea în sistem a contractelor subsecvente încheiate în baza acestor acorduri-cadru. Informații cu privire la contractele subsecvente încheiate se regăsesc pe pagina web a Agenției Achiziții Publice, dar și atunci, numai dacă autoritatea/entitatea contractantă raportează aceste contracte subsecvente. Prin urmare, transparența contractelor subsecvente încheiate în baza acordurilor-cadru este destul de redusă.

Conform raportului Agenției Achiziții Publice privind activitatea în domeniul achizițiilor publice desfășurată în perioada anului 2022, pe parcursul anului 2022, ca rezultat a procedurilor de acord-cadru anunțate în anii precedenți au fost încheiate 95 contracte subsecvente și acorduri adiționale în sumă de 131.712.045,78 lei. Lista acordurilor-cadru și contractelor subsecvente puse la dispoziție de Agenția Achiziții Publice poate fi accesată aici.

În continuare, ne-am propus să analizăm practica mai recentă a autorităților/entităților contractante de utilizare a procedurii acordului cadru. Autoritățile/entitățile ale căror proceduri de achiziție le-am examinat sunt următoarele:

1. Direcția Generală Locativ Comunala și Amenajare (DGLCA);
2. Întreprinderea Municipală Regia „Exdrupo”;
3. Întreprinderea municipală Regia „Autosalubritate”;
4. ÎS „Poșta Moldovei”

Direcția Generală Locativ Comunala și Amenajare (DGLCA)

Începând cu anul 2021 și până în prezent, DGLCA a încheiat 10 acorduri-cadru cu mai mulți operatori economici (Tabelul acordurilor cadru ale DGLCA). Conform informațiilor puse la dispoziție de Agenția Achiziții Publice, în rezultatul acestor acorduri-cadru ale DGLCA, au fost încheiate 29 de contracte subsecvente, cu valoarea totală de 70 357 250,5 lei.

Nu pentru toate acordurile-cadru încheiate de DGLCA au fost ulterior semnate contracte subsecvente. Spre exemplu, nu au fost semnate contracte subsecvente pentru montarea ascensoarelor noi în blocurile de locuințe, din motivul lipsei mijloacelor financiare alocate în acest scop.

Din datele disponibile, pentru un acord-cadru, și anume pentru acordul-cadru pentru achiziția de lucrări de modernizare a acoperișurilor,  valoarea contractelor subsecvente depășește valoarea limită a acordurilor-cadru, ceea ce nu se admite.

Potrivit reprezentanților Direcției Generale Locativ Comunale și Amenajare, acordurile cadru încheiate s-au dovedit a fi avantajoase în contextul majorării semnificative a prețurilor pe parcursul anului 2022. Astfel, în condițiile în care prețurile la materialele de construcție au crescut semnificativ, contractele subsecvente au fost încheiate și executate conform prețurilor în baza cărora au fost încheiate acordurile cadru.

Întreprinderea Municipală Regia „Exdrupo”

Conform informațiilor din sistemul de achiziții publice și celor puse la dispoziție de Agenția Achiziții Publice, ÎM Regia Exdrupo are încheiate următoarele acorduri cadru:

1. AC cu Aridan Center SRL, pentru achiziționarea pieselor de schimb pentru utilaje și mecanisme, încheiat în baza procedurii de licitație publică nr. ocds-b3wdp1-MD-1638360151235. Valoarea contractelor subsecvente încheiate cu acest OE în anul 2022 ajunge la suma de 634 724,5 lei.
2. AC cu Langera SRL, pentru achiziționarea pieselor de schimb pentru utilaje și mecanisme, încheiat în baza procedurii de licitație publică nr. ocds-b3wdp1-MD-1638360151235. Suma totală a contractelor subsecvente încheiate în anul 2022 ajunge la 209 124 lei.
3. AC cu WIRTGEN MOLDOVA SRL, pentru achiziționarea de piese de schimb și consumabile pentru utilaje și mecanisme, nr. ocds-b3wdp1-MD-1643809216176. Suma totală a contractelor subsecvente încheiate în anul 2022 ajunge la 742 266,94 lei.
4. AC cu Sadina SRL, pentru achiziționarea de amestecuri de beton asfaltic, emulsii bituminoase, bitum, nr. ocds-b3wdp1-MD-1643360598554. Suma totală a contractelor subsecvente încheiate în anul 2022 ajunge la 3 067 992 lei.
5. AC cu ICS Genesis International SRL,  pentru achiziționarea de amestecuri de beton asfaltic, emulsii bituminoase, bitum, nr. ocds-b3wdp1-MD-1643360598554.  Suma totală a contractelor subsecvente încheiate în anul 2022 ajunge la 20 196 000 lei.
6. AC cu Dromas Cons SRL, pentru achiziționarea de amestecuri de beton asfaltic, emulsii bituminoase, bitum, nr. ocds-b3wdp1-MD-1643360598554. Suma totală a contractelor subsecvente încheiate în anul 2022 ajunge la 61 381 420 lei.
7. AC cu Lusmecon SRL, pentru achiziționarea de amestecuri de beton asfaltic, emulsii bituminoase, bitum, nr. ocds-b3wdp1-MD-1643360598554. Suma totală a contractelor subsecvente încheiate în anul 2022 ajunge la 7 277 400 lei.

Întreprinderea municipală Regia Autosalubritate

ÎM Regia Autosalubritate desfășoară achiziții prin procedura de acord-cadru prin intermediul SIA RSAP MTender. Totuși, dările de seamă privind contractele subsecvente nu ajung la Agenția Achiziții Publice, prin urmare, nu se regăsesc în tabelul și statistica Agenției Achiziții Publice. Din informațiile comunicate de ÎM Regia Autosalubritate, această autoritate încheie contracte subsecvente pentru achiziția de piese aproape în fiecare zi, numărul acestora ajungând la 400 – 500 contracte subsecvente anual. Dările de seamă nu sunt prezentate Agenției Achiziții Publice din motiv că, ÎM Regia Autosalubritate fiind la autogestiune, plățile pentru bunuri, servicii și lucrări se fac prin intermediul instituției bancare în care această autoritate contractantă are contul bancar, nu prin intermediul Trezoreriei de Stat. Respectiv, ÎM Regia Autosalubritate nu este nevoită să aștepte înregistrarea contractelor subsecvente de Agenția Achiziții Publice, având posibilitatea de a face plățile și fără înregistrare, prin intermediul instituției bancare. Persoanele responsabile de achiziții publice din cadrul  ÎM Regia Autosalubritate ne-au comunicat că nu înregistrează contractele la Agenția Achiziții Publice din considerente de lipsă de eficiență și pentru a economisi timp. Totuși, această abordare comportă anumite riscuri de erori sau eludare a unor prevederi legale. Spre exemplu, în unele situații, piesele sau alte bunuri pot fi achiziționate la prețuri mai mari decât prețurile în baza cărora au fost încheiate acordurile cadru.

Conform informațiilor din sistemul MTender, ÎM Regia Autosalubritate a desfășurat următoarele achiziții prin procedura acordului cadru:

• Achiziție de articole de metal, nr. ocds-b3wdp1-MD-1650969661929;
• Achiziție de piese de schimb și servicii auto pentru autocamioane, tractoare, camionete și automobile, nr. ocds-b3wdp1-MD-1636613608268; 

Informațiile cu privire la acordurile cadru încheiate și/sau contractele subsecvente nu apar pe pagina Agenției Achiziții Publice.

ÎS „Poșta Moldovei”

La data de 21 februarie 2023, ÎS „Poșta Moldovei” a inițiat procedura de achiziție de materiale de construcții prin procedura de acord cadru, nr. ocds-b3wdp1-MD-1676970754925 prin intermediul SIA RSAP Mtender. Procedura este realizată în temeiul Legii 74/2020 privind achizițiile în sectoarele energeticii, transporturilor și serviciilor poștale. Acordul cadru urmează a fi încheiat pe o perioadă de până la 31.12.2023.

Obiecțiile pe care le avem față de această procedură se referă la faptul că entitatea contractantă nu solicită de la ofertanți ca aceștia să depună o propunere financiară la etapa de depunere a ofertelor în SIA RSAP Mtender. La această etapă, de la ei se cere lista bunurilor pe care le produc sau le importă, cu indicarea producătorului de bază, dar fără prețuri. Ofertele financiare ar urma a fi depuse numai la etapa de reofertare. 

Considerăm că această prevedere de anunțul de participare contravine Legii 74/2020, care stabilește, la art. 45 alin. (1) Acordul-cadru reprezintă un acord încheiat între una sau mai multe entități contractante și unul sau mai mulți operatori economici, având ca obiect stabilirea condițiilor pentru contractele ce urmează a fi atribuite în decursul unei perioade determinate, în special prețurile și, după caz, cantitățile prevăzute. Alin. (6) al aceluiași articol stabilește că „Entitatea contractantă are obligația de a atribui contractele de achiziții subsecvente acordului-cadru numai cu respectarea condițiilor tehnice și financiare stabilite în acordul-cadru respectiv.”

Respectiv, nici în ofertele depuse nu sunt indicate prețurile pentru piese. În cazul de față, entitatea contractantă va procura piese la prețuri de piață, nefiind clară beneficiul sau utilitatea acordului cadru în acest caz, alta decât evitarea necesității desfășurării unor proceduri de achiziție pentru piese în permanență.

În esență, acordul-cadru este o procedură de achiziții utilă și necesară în circumstanțe în care licitațiile publice sau cererile ofertelor de prețuri nu pot face față. Totuși, riscurile de fraudă în procedurile de acord-cadru sunt și ele pe măsură, Pentru a evita riscurile de aferente utilizării acestui tip de procedură, este necesară urmarea strictă a prevederilor cadrului legal. Conform art. 61 alin. (6) din Legea 131/2015, „Autoritatea contractantă nu are dreptul de a utiliza în mod abuziv sau impropriu acordurile-cadru, astfel încît să împiedice, să restrîngă sau să denatureze concurenţa”. Prevederi similare se regăsesc și în alin. (9) din art. 43 din Legea 74/2020 privind achizițiile în sectoarele energeticii, apei, transporturilor și serviciilor poștale. În același timp, autoritățile/entitățile contractante nu au dreptul să atribuie alte contracte similare în afara acordurilor-cadru încheiate, pentru a evita practicile incorecte.

Totodată, pct. 4 din HG 694/2020 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la acordul-cadru ca modalitate specială de atribuire a contractelor de achiziții publice prevede că autoritatea contractantă are dreptul să utilizeze acordul-cadru în următoarele cazuri: 

1) când necesitatea autorității contractante cu privire la achiziționarea de bunuri, lucrări sau servicii are un caracter repetitiv, ce poate fi prevăzut cu limite minimale și maximale pentru o perioadă determinată, iar bunurile/ serviciile/lucrările ce satisfac cerințele autorității contractante pot face obiectul unui contract subsecvent;

2) datorită naturii specifice a obiectului achiziției referitoare la caracteristicile tehnice și de performanță care evoluează rapid pe piață;

3) când  autoritatea contractantă decide utilizarea acordului-cadru ca modalitate specială de atribuire prin prisma eficacității și eficienței achiziției planificate.

Acest material este realizat în cadrul proiectului ”Banii Publici sunt și Banii Mei!”, implementat de Asociația pentru Guvernare Eficientă și Responsabilă AGER cu susținerea financiară din partea National Endowment for Democracy (NED).