Autor: Diaconu Olga
Situațiile extraordinare cer măsuri extraordinare. Pe perioada pandemiei COVID-19, măsurile extraordinare întreprinse de autoritățile competente în domeniul achizițiilor publice par să se fi redus la limitarea transparenței cheltuirii banilor publici.
Perioada stării de urgență a fost marcată de o serie de derogări de la Legea 131/2015, cum ar fi admiterea achizițiilor directe și plăților în avans pentru unele achiziții de echipamente necesare prevenirii infecției COVID-19, dar și triplarea termenelor de oferire a informațiilor de interes public. Aceste măsuri, în special admiterea plăților în avans a contribuit la atribuirea unor contracte de achiziții mari unor operatori economici care nu dispuneau de capacitate financiară pentru executarea acestora. În consecință, echipamentele achiziționate au ajuns cu întârziere de câteva luni în instituțiile medicale. Mai multe detalii despre achizițiile desfășurate în perioada stării de urgență se găsesc în raportul de monitorizare a achizițiilor publice pe perioada septembrie 2019 – mai 2020.
După terminarea stării de urgență, Parlamentul a adoptat Legea 69/2020 cu privire la instituirea unor măsuri pe perioada stării de urgență în sănătate publică și modificarea unor acte normative, prin care s-a permis:
a) o reducere considerabilă a termenelor generale în cadrul licitației deschise, licitației restrânse și cererii ofertelor de prețuri;
b) utilizarea procedurii de negociere fără publicarea prealabilă a anunțului de participare în cazurile de extremă urgență;
c) majorarea pragurilor de aplicare a Legii nr. 131/2015 privind achizițiile publice.
De asemenea, legea permite plata în avans pentru achiziţiile publice necesare prevenirii şi controlului infecţiei COVID-19.
Procedura de aplicare a prevederilor Legii 69/2020 se stabilește prin HG 494/2020 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la achizițiile publice necesare pentru prevenirea și controlul infecției COVID-19. Regulamentul menționat prevede termene reduse pentru desfășurarea procedurilor de achiziții publice, inclusiv termene reduse de depunere a contestațiilor la ANSC, utilizarea negocierii fără publicarea prealabilă a anunțului de participare, și majorarea pragurilor aplicabile procedurilor de achiziții publice necesare prevenției și combaterii pandemiei COVID-19.
Un prim factor de risc al Regulamentului menționat ar fi lipsa unei definiții legale și unei delimitări clare a „achizițiilor publice necesare pentru prevenirea și controlul infecției COVID-19”. Prin urmare, nu putem să ne dăm seama dacă acest regulament vizează doar achizițiile de medicamente, echipamente, dispozitive sau servicii și lucrări necesare instituțiilor medicale pentru combaterea și/sau tratarea infecției sau și alte tipuri de achiziții. Presupunem că gama de achiziții este mult mai largă, însă ne este greu să apreciem limitele acesteia. Lipsa unei delimitări a achizițiilor care cad sub incidența acestui regulament oferă autorităților contractante o marjă nelimitată de aplicare a excepțiilor prevăzute de regulament. Nu este exclus că unele autorități contractante ar putea încerca să justifice achizițiile de autoturisme sau de lucrări de reparații găsind anumite legături improprii cu prevenirea infecției COVID-19.
Majorarea pragurilor de aplicare a Legii 131/2015
HG 494/2020 prevede că, pentru achizițiile necesare prevenirii și combaterii infecției COVID-19, pragurile de aplicare a Legii 131/2015 se majorează la 800 000 de lei pentru achizițiile de bunuri și servicii și 2 000 000 de lei pentru achizițiile de lucrări, fără taxa pe valoare adăugată. Pentru procedurile de achiziții sub această valoare, urmează a fi aplicate prevederile Regulamentului cu privire la achizițiile publice de valoare mică, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 665/2016.
În acest mod, crește și cuantumul resurselor financiare care vor fi cheltuite în mod netransparent pentru achiziții calificate de autorități contractante ca fiind necesare pentru prevenirea și combaterea infecției COVID-19. Amintim că autoritățile contractante nu sunt obligate să publice achizițiile de mică valoare în sistemul MTender, deci monitorizarea acestora devine extrem de dificilă, în special în condiții de reducere a termenelor de desfășurare a achizițiilor. În același timp, achizițiile care se încadrează în pragurile menționate mai sus nu vor putea fi contestate la ANSC. În unele din materialele precedente, am arătat cum unele autorități contractante au mers mai departe cu interpretarea normelor legale, considerând că pot încheia contracte de achiziții publice de mică valoare chiar și cu operatorii economici din lista de interdicție. Majorarea pragurilor achizițiilor de mică valoare ar putea determina unele autorități contractante să aplice această interpretare abuzivă și pentru achizițiile necesare prevenirii și combaterii infecției COVID-19.
Termenele reduse în cadrul procedurilor de achiziții publice
Pct. 2 din Regulament stabilește un termen de minim 10 zile între data publicării anunțului de participare în Buletinul achizițiilor publice și data limită de depunere a ofertelor, pentru procedura de licitație deschisă sau licitație restrânsă. Conform pct. 12, contractele de achiziții publice, se încheie după expirarea termenului de așteptare de 4 zile de la data transmiterii comunicării privind rezultatul aplicării procedurii de atribuire. În același timp, termenul de depunere a contestațiilor la Agenția de soluționare a contestațiilor este de doar 3 zile, începând cu ziua următoare luării la cunoștință a unui act al autorității contractante considerat nelegal, în conformitate cu pct. 14 din același regulament.
Reducerea termenelor în cadrul procedurilor de achiziții publice poate fi considerată justificată în contextul pandemiei COVID-19. Totuși, lipsa unei delimitări clare a achizițiilor publice care cad sub incidența regulamentului creează premise pentru abuzuri din partea unor autorități contractante care ar putea încerca să eludeze obligația de asigurare a transparenței, calificându-le neîntemeiat drept achiziții necesare combaterii sau prevenirii răspândirii infecției COVID-19.
În cumul cu lipsa atribuțiilor de control ex-ante ale Agenției Achiziții Publice și cu lipsa unei autorități competente să aplice sancțiuni pentru încălcarea legislației în domeniul achizițiilor publice, prevederile Regulamentului cu privire la achizițiile publice necesare pentru prevenirea și controlul infecției COVID-19 prezintă un risc major de fraudare a acestor achiziții. Această concluzie nu este una ipotetică, ci reiese din rapoartele de activitate ale Agenției Achiziții Publice, care vorbesc despre numeroasele abateri admise de autoritățile contractante.
Conform Raportului de activitate al Agenției Achiziții Publice pentru semestrul I al anului 2020, pe parcursul primelor 6 luni ale anului, Agenția a întocmit 366 rapoarte de monitorizare individuale pentru procedurile de achiziții publice cu abateri de la legislație și încălcarea principiilor achizițiilor publice. Agenția a informat autoritățile contractante referitor la constatările depistate și soluțiile de remediere. Totuși rapoartele de monitorizare au doar caracter de recomandare, fapt ce determină și rata scăzută de conformare a autorităților contractante. Numai 35% dintre autoritățile contractante supravegheate de Agenție au remediat încălcările constatate, în timp de 15% s-au conformat doar parțial, iar 50% au ignorat recomandările.
În același raport se constată că „doar pentru 35% dintre procedurile de achiziție desfășurate cu diverse abateri de la legislație, neajunsurile depistate au fost înlăturate în totalitate. Celelalte proceduri de achiziție au fost finalizate cu abateri de la prevederile legale, corespunzător, fiind afectat întregul proces de derulare a procedurii de achiziție și încălcarea principiilor achizițiilor publice”. Amintim că, deși Codul Contravențional stabilește sancțiuni pentru încălcarea legislației în achizițiile publice, aplicarea acestor sancțiuni este imposibilă, deoarece legiuitorul a omis să reglementeze ce autoritate va fi competentă să constate și să sancționeze încălcările constatate.
Numărul rapoartelor de monitorizare întocmite de Agenția Achiziții Publice, de 366 pe parcursul primelor 6 luni ale anului 2020, este semnificativ mai mic decât în anii precedenți. Pe parcursul anului 2019, Agenția Achiziții Publice a întocmit 1634 de rapoarte de monitorizare, conform Raportului de activitate al AAP pentru anul 2019. Motivul reducerii numărului de rapoarte nu este numărul mai scăzut de încălcări, ci reducerea efectivului-limită al Agenției Achiziții Publice a de la 43 la 25 de persoane prin Hotărârea Guvernului nr. 122 din 26.02.20 (MO63-68/28.02.20 art.174).
Transparența scăzută a achizițiilor publice se reflectă și în ponderea procedurilor desfășurate în afara sistemului MTender. Din valoarea totală a contractelor de achiziții publice încheiate în primul semestru al anului 2020, de 3 575 067 715,16 lei, reiese că 17,68% dintre procedurile de achiziții au fost desfășurate în afara sistemului MTender.
Totuși aceste date sunt incomplete, în condițiile în care nu este reflectată valoarea contractelor de achiziție încheiate în rezultatul procedurilor de achiziție de mică valoare, și nici valoarea contractelor încheiate prin achiziții directe, în perioada stării de urgență.
Conform datelor de pe platforma health.tender, actualizate la data de 08.06.2020, autoritățile contractante din domeniul sănătății au încheiat 1265 contracte în valoare totală de 106 652 762,59 lei. În același timp, pe platformă este indicat că, din 381 de instituții (inclusiv CAPCS), doar 118 au raportat achizițiile efectuate, 13 au raportat că nu au desfășurat achiziții, în timp ce 250 nu au raportat.
În pofida adoptării HG 493/2020 pentru aprobarea unor măsuri suplimentare de transparență privind achizițiile publice efectuate în vederea prevenirii, diminuării și lichidării consecințelor pandemiei de coronavirus (COVID-19) pentru anul 2020, colectarea datelor pare a fi destul de dificilă. Agenția Achiziții Publice a publicat, la data de 10.07.2020 un comunicat prin care informează autoritățile contractante despre necesitatea raportării acestor achiziții. La data de 23.07.2020, Agenția publicat un comunicat repetat, reamintind autorităților contractante care încă nu au furnizat datele respective, despre necesitatea raportării. Lipsa informației despre aceste achiziții în raport, pare să sugereze că Agenția nu a reușit să colecteze încă datele.
În concluzie, constatăm o combinație nefericită dintre reglementările care lasă la discreția aproape nelimitată a autorităților contractante decizia de a face uz de unele proceduri de achiziții publice netransparente, în condiții de disciplină redusă a multor autorități contractante, și inexistența atribuțiilor ex-ante și de aplicare a sancțiunilor autorităților competente. În lipsa unor mecanisme eficiente de remediere și sancționare a abaterilor de la prevederile legale, aceste autorități par a avea un rol mai mult decorativ.
Acest material este realizat în cadrul proiectului ”Banii Publici sunt și Banii Mei!”, implementat de Asociația pentru Guvernare Eficientă și Responsabilă AGER cu susținerea financiară din partea National Endowment for Democracy (NED).