Автор: Ольга Дьякону
В июне 2022 года Министерство образования и исследований (МОИ) объявило тендер на закупку школьных учебников для начального, гимназического и лицейского образования № ocds-b3wdp1-MD-1655128912912, состоящий в общей сложности из 47 лотов, с оценочной стоимостью 54 789 038 леев, без учета НДС. Закупающий орган установил срок подачи оферт до 23 января 2023 года, чтобы дать потенциальным оферентам возможность разработать учебники в соответствии с требованиями документации по присуждению и действующим Куррикулумом. В результате процедуры оценки качества некоторые учебники уже получили квалификацию „Подписано в печать” и были переданы для издания, в то время как другие еще находятся на стадии оценки. Следует отметить, что в Республике Молдова МОИ закупает учебники в качестве товара, и от оферентов требуется выполнение двух компонентов – как разработки содержания учебника, так и его печати, после того как образцы учебников получат заключение ,,Подписано в печать” от Национального совета по утверждению учебников (CNAM).
AGER обратилась с просьбой о включении своих представителей в рабочую группу по закупке учебников, инициированную МОИ. Впоследствии, приказом МОИ, было утверждено включение представителей AGER в состав рабочей группы. Они были приглашены для участия в заседаниях по открытию оферт и заседаниях по оценке учебников в соответствии с критериями оценки из Закона 131/2015. Согласно Положению об отборе и закупке школьных учебников, принятому приказом министра образования и исследований, рабочая группа не задействована и не участвует в части оценки качества учебников. По сути, процедура оценки делится на два этапа: этап оценки качества, за который отвечает CNAM, и этап оценки соответствия оферентов критериям квалификации и отбора, за который отвечает рабочая группа. Члены рабочей группы, по крайней мере, представители гражданского общества в рабочей группе не имеют доступа к документам, изданным CNAM в процессе оценки качества учебников, и им не известны даже личности привлеченных оценщиков. Таким образом, представители AGER не имели доступа ни к образцам учебников, ни к оценочным листам образцов учебников, ни к документам по апелляциям на результаты оценки качества учебников, ни к решениям, вынесенным по итогам рассмотрения этих апелляций. Представителям гражданского общества была предоставлена только информация о том, в каких баллах оценивались образцы учебников, и были перечислены лоты, по которым были поданы апелляции, соответственно, были ли они приняты или отклонены.
Закупка учебников не входит в число исключений, предусмотренных статьей 5 Закона 131/2015 о государственных закупках. Однако Министерство образования и исследований позволило себе создать исключение своим приказом, приняв Положение об отборе и закупке школьных учебников. Положение с изменениями было принято Приказом № 300 от 29.04.2022 г. министра Анатолие Топалэ и зарегистрировано под № 1714 от 3 мая 2022 г. бывшим министром юстиции Серджиу Литвиненко, который, вероятно, не заметил, что этот приказ противоречит другим иерархически вышестоящим нормативным актам, а именно Закону о государственных закупках, а также не придал значения выводам Национального агентства по разрешению споров (НАРС), Счетной палаты, НЦБК и др.
Внесение изменений в Положение об отборе и закупке учебников никак не способствовало продвижению принципов прозрачности, обеспечению конкуренции и борьбе с антиконкурентной практикой в сфере государственных закупок. Отсутствие прозрачности и несоблюдение конкуренции наблюдаются на всех этапах закупки учебников, исходя из нижеприведенного анализа:
Планирование закупок учебников
Планирование закупок учебников осуществляется на основании решений CNAM, который устанавливает прогноз на ближайшие три года по изданию учебников. Согласно пункту 7 Положения, процедура государственных закупок для приобретения учебников объявляется в любой из следующих ситуаций:
- введение новых дисциплин в Рамочный план;
- изменение/обновление Национального куррикулума в соответствии с учебными дисциплинами Рамочного плана;
- истечение срока годности учебника, в случае если содержание учебника нуждается в изменении.
Истечение срока годности удостоверяется в результате заседаний по оценке соответствия и качества используемых учебников в порядке, установленном Министерством, но неизвестном общественности. Исследования живости и актуальности учебников ранее не обнародовались Министерством образования и исследований. Также неясен способ отбора учебников, которые будут подвергнуты этим исследованиям на живость и актуальность. Если будет установлено, что учебник устарел, то будет проведена новая процедура закупки для издания нового учебника. Но если учебник будет признан актуальным, Министерство образования и исследований закупит тот же учебник у экономического оператора, выигравшего тендер, но уже через процедуру переговоров без публикации объявления об участии. Однако, согласно выводам Счетной палаты, в некоторых случаях экономические операторы запрашивали цены „выше предыдущей до 211% (на 2,14 млн. леев больше начальной цены), при этом рабочая группа одобряла повышенные цены до 57% (на 1,1 млн. леев больше начальной цены)”. Данные обстоятельства порождают риски коррупции и благоприятствования определенным экономическим операторам на этапе установления потребностей в закупке учебников.
Этап оценки качества учебников
Пункт 13 Положения оговаривает, что анализ фактора оценки „качество оферты” проводится группами оценщиков, отобранных в соответствии с условиями Положения и утвержденных приказом Министерства образования и исследований, по каждому отдельному учебнику, при этом процесс оценки координируется CNAM. Рабочей группе по закупкам остается лишь анализ компетенций по оценке критериев квалификации и отбора; фактора оценки „Цена оферты”; установление общего балла согласно критерию присуждения „наилучшее соотношение цены и качества” и определение победившей оферты. Рабочей группе по закупкам не предоставляются ни оценочные листы образцов учебников, ни сами образцы, а только баллы, выставленные оценщиками.
Норма нового Положения, которую мы считаем сомнительной, содержится в пункте 36 данного Положения, который гласит: „Личность отобранных оценщиков является конфиденциальной и не может быть раскрыта, кроме как по запросу судов/органов, наделенных контрольными функциями”. В отличие от предыдущей практики, имена оценщиков учебника больше не будут указываться на обложке изданного учебника. По словам представителей МОИ, это положение было включено, поскольку ранее якобы предпринимались попытки манипулировать оценщиками учебников. Однако непонятно, как можно манипулировать оценщиками, чьи имена появятся на обложке уже изданного учебника. В то же время неясно, почему учителя, работающие с этими учебниками, дети и их родители не должны знать имена оценщиков учебников. В условиях, когда в обществе много говорят о низком качестве школьных учебников, исключение имен оценщиков из обложки учебников говорит скорее о попытке избежать публичной ответственности за работу по оценке и защитить оценщиков от возможной критики.
С другой стороны, если имена оценщиков останутся конфиденциальными, невозможно будет проверить потенциальные конфликты интересов или ситуации несовместимости, а также соответствие критериям отбора оценщиков, кроме как в условиях уже имеющегося дела в суде или контрольных органах. Ни гражданское общество, ни даже члены рабочей группы или НАРС не смогут подтвердить наличие ситуаций несовместимости, которые могли бы повлиять на законность процедуры оценки качества учебников.
Сообщение результатов оценки качества оферентам и оспаривание результатов оценки качества учебников
Согласно пункту 78 Положения, „Результаты оценки компонента «Качество оферты” сообщаются в письменной форме каждому оференту в течение пяти рабочих дней после завершения оценки, путем предоставления обезличенных оценочных листов”. Следует отметить, что оферент имеет доступ разве только к оценочным листам по собственному учебнику, но не к оценочным листам по образцам учебников, представленным его конкурентами по тому же лоту. Таким образом, в случае апелляции он сможет аргументировать только то, как была оценена его оферта, а не то, как были оценены оферты конкурентов. В качестве обоснования такого подхода представители MОИ провели аналогию с ситуацией подачи апелляций на экзаменах учащимися, которые имеют доступ к оценке только своей собственной работы, но не работ своих коллег. Мы не считаем этот аргумент убедительным, поскольку сфера государственных закупок по своей сути очень уязвима для коррупции, то есть необходимо предусмотреть рычаги, которые бы обеспечили прозрачность и эффективность использования государственных денег.
В отчете, подготовленном в 2020 году, НЦБК констатировал „подозрения относительно справедливости определения качества этих оценок, подтвердив существование рисков, связанных с беспристрастностью и широкими полномочиями оценщиков, включая риск нанесения ущерба процессу оценки оферт учебников, через призму определенных интересов”.
После получения информации о результатах оценки качества учебников у оферентов было три дня на подачу апелляции в CNAM. Согласно пункту 80 Положения, CNAM рассматривает апелляцию в течение семи дней. Из Положения не следует, что эти апелляции будут рассматриваться комиссией, отличной от той, которая подсчитывала баллы и определяла, будут ли они допущены к этапу оценки в соответствии с фактором „Цена оферты”. Тем не менее, представители МОИ сообщили нам, что рассмотрение апелляции осуществляется другой комиссией. У нас не было доступа к документам, подтверждающим или опровергающим это. В устной форме нам сообщили, что по результатам оценки качества учебников был подан ряд апелляций, часть из которых была полностью удовлетворена, часть – частично, а часть – отклонена. Мы подтверждаем, что, как члены рабочей группы от гражданского общества, мы не имели доступа ни к апелляциям, поданным по результатам оценки качества учебников, ни к решениям, принятым CNAM.
Оценка оферт с точки зрения критериев квалификации и отбора
Исходя из норм Положения, рабочая группа оценивает оферты с точки зрения критериев квалификации и отбора. Соответственно, рабочая группа проверяет, не подпадают ли оференты под какой-либо из критериев исключения, предусмотренных Законом 131/2015 о государственных закупках. Если таких обстоятельств не обнаружено, рабочая группа запрашивает образцы, которые передает CNAM, организующей процесс оценки качества учебников. После оценки качества учебников, выполнения рекомендаций оценщиков и анализа таблиц расхождений, а также возможного урегулирования любых апелляций по результатам оценки качества учебников, CNAM готовит предложения для заключения „Подписано в печать” и присуждения контракта на государственные закупки. После получения заключения „Подписано в печать” рабочая группа по закупке учебников принимает решение о присуждении контракта на закупку.
Мы обращаем внимание на то, что полномочия рабочей группы по закупке учебников весьма ограничены. Мы не ставим под сомнение, что задачи по оценке качества должны выполняться экспертами в данной области. Однако мы не понимаем, почему процесс оценки качества учебников должен быть секретным, а личность лиц, участвующих в оценке качества учебников, неизвестна членам рабочей группы. Таким образом, исключается возможность вмешательства членов рабочей группы в процедурные недочеты, которые могут возникнуть на этапе оценки качества учебников. Аналогичным образом, в рамках процедур закупок, проводимых другими закупающими органами, в состав рабочей группы включаются специалисты или приглашаются эксперты для оценки технических аспектов представленных оферт, будь то закупка товаров, услуг или работ. Техническая оценка будет доступна и другим членам рабочей группы, которые могут задавать вопросы специалистам или экспертам. Таким образом, процесс оценки будет унитарным, а не разделенным.
Рассмотрение апелляций в Агентстве по разрешению споров
Положение о закупке и отборе учебников исключает НАРС из рассмотрения апелляций по результатам оценки качества учебников. Таким образом, согласно нормам данного Положения, НАРС не будет иметь права высказываться в случаях, когда под сомнение ставится накопленный балл за качество учебника, в возможных случаях, когда оферта была недо- или переоценена с точки зрения качества, или если критерии оценки качества применяются неравномерно. Мы считаем это неприемлемым и противоречащим положениям Закона 131/2015 о государственных закупках. В своей работе НАРС регулярно рассматривает оценку технических аспектов для процедур закупок товаров, услуг и работ, независимо от их характера и сложности. Мы считаем неприемлемым принятие каким-либо закупающим органом внутренних положений или приказов, ограничивающих полномочия НАРС, тем самым уклоняясь от соблюдения положений Закона 131/2015. Это опасный прецедент, который может быть использован другими закупающими органами, решившими создать определенные внутренние структуры, специализирующиеся на технической оценке оферт, деятельность которых не может быть оспорена в НАРС.
В 2019 году Национальное агентство по разрешению споров аннулировало решение MОКИ (бывшее Министерство образования, культуры и исследований) о присуждении контракта, констатировав „несоответствие между нормами, регулируемыми Законом № 131/15 о государственных закупках, и нормами Положения об оценке, отборе и закупке школьных учебников, утвержденного приказом Минпросещения № 143 от 20 марта 2017 года, в части, касающейся рассмотрения возможных апелляций, поданных по результатам процедуры закупки школьных учебников для начального, гимназического и лицейского образования”. НАРС также установило, что „балл, присуждаемый каждым оценщиком, не может быть оценен/измерен с точки зрения факторов оценки, установленных закупающим органом, это скорее „субъективная оценка”, основанная на собственном опыте и убеждениях экспертов-оценщиков, а также на их взгляде/восприятии того, как авторы учебника представили информацию/ образовательную программу в соответствии со школьным Куррикулумом”.
Мы считаем, что решение НАРС было законным и обоснованным несмотря на то, что оно было отменено дважды решениями двух судей (одна из которых, Татьяна Авасилоае, имела проблемы с добропорядочностью), которые установили, что НАРС не учло нормы Положения, устанавливающие порядок оспаривания компоненты качества учебников, игнорируя тот факт, что это противоречит Закону 131/2015. Проверка добропорядочности этих судей при вынесении соответствующих решений, а также судей Высшей судебной палаты, оставивших в силе эти решения, входит в компетенцию Комиссии по веттингу.
Закупки учебников носят специфический характер, и мы понимаем, что в данном случае МОИ должно найти решения для обеспечения качества учебников как приоритетного по отношению к другим аспектам. Однако это не оправдывает искажения установленных законом процедур под предлогом обеспечения качества учебников. В последние годы такой подход не срабатывал; родители, дети и учителя постоянно жалуются на неудовлетворительное качество учебников. Следовательно, мы не можем ждать, что он будет работать в дальнейшем.
Решение, предложенное Счетной палатой
На заседании 28.09.2021 представители Счетной палаты высказали аналогичные мнения относительно недопустимости применения Положения об оценке, отборе и закупке учебников для системы общего образования, утвержденного приказом Министерства просвещения № 143/2017, с последующими изменениями, внесенными приказом МОКИ № 458/2020, который не был опубликован в Официальном мониторе Республики Молдова. Несмотря на то, что в данное Положение были внесены изменения, ситуация, по сути, не изменилась.
Одна из проблем, выявленных Счетной палатой, касается необоснованного совмещения закупки на использование авторских прав на учебники и закупки полиграфических услуг. По мнению аудиторов Счетной палаты, эти обстоятельства приводят к недочетам в правильном определении сметной стоимости закупки и критериев отбора победителя, ограничивая конкуренцию и прозрачность.
Аудиторы Счетной палаты выразили мнение, что было бы справедливо, чтобы Министерство образования провело закупку услуг по разработке учебников в соответствии с Национальным куррикулумом, в которой могли бы участвовать несколько групп авторов, а затем, после разработки учебника, закупить услуги по печати. В этом случае авторские права на учебники принадлежали бы Министерству, которое могло бы закупать услуги по печати/размножению, когда это необходимо. Это могло бы снизить затраты на закупку учебников и обеспечить более высокое качество содержания и внешнего вида учебников.
Мнение Аллы Ревенко, председателя „Общественной ассоциации солидарных родителей”:
„Несмотря на то, что государственные закупки должны быть абсолютно прозрачными, в случае с закупкой учебников часть процесса оценки, а именно балльная оценка качества учебников, является внутренней и непрозрачной. Даже если Положение об оценке, отборе и закупке учебников для системы общего образования предусматривает определенные меры по снижению риска мошенничества на этапе оценки качества образцов учебников, мы не можем утверждать, что здесь нет места фаворитизму или обману. В результате остается много вопросов, особенно в связи с многочисленными ситуациями, когда родители замечают недочеты в школьных учебниках или высказывают другие претензии к их качеству”.
Данный материал реализован в рамках Проекта ”Государственные деньги – это и мои деньги!”, внедряемого Ассоциацией за эффективное и ответственное управление (AGER) при финансовой поддержке Национального фонда демократии (NED).