Blog

Как ГУЖКХБ злоупотребляет процедурой рамочного соглашения в ущерб транспарентности   
Торги

Как ГУЖКХБ злоупотребляет процедурой рамочного соглашения в ущерб транспарентности   

Автор: Диакону Ольга

В опубликованном на сайте revizia.md материале были описаны нынешние тенденции Главного управления жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства (ГУЖКХБ) проводить значительную часть государственных закупок через процедуру рамочного соглашения.   

Хотя рамочное соглашение, как особый способ присуждения договоров о государственных закупках, является процедурой, подходящей для определенных видов товаров, работ или услуг, таких как носящих повторяющийся характер, Положение, принятое Постановлением Правительства 694/2020, прямо предусматривает, что закупающий орган не вправе использовать рамочные соглашения неправомерно или не свойственным им образом, с целью воспрепятствования, ограничения или искажения конкуренции. Как упоминалось в предыдущем материале, эта практика является рискованной, так как может привести к искажению конкуренции, отдавая предпочтение определенным экономическим агентам, и, в конечном итоге, к растрате государственных денег.   

В начале сентября ГУЖКХБ инициировало 3 новых государственных закупки через процедуру рамочного соглашения, а именно:  

  1. Детские игровые комплексы, включая установку и обустройство (по рамочному соглашению), с оценочной стоимостью 43 300 000 леев, без НДС;
  2. Фитнес/тренировочные комплексы, включая установку и обустройство во дворах жилых домов (по рамочному соглашению), с оценочной стоимостью 14 000 000 леев, без НДС;
  3. Работы по модернизации крыш жилых домов (по рамочному соглашению), с оценочной стоимостью 32 500 000 леев, без НДС.

Ранее ГУЖКХБ также инициировало ряд закупок через процедуру рамочного соглашения:

  1. Публичные торги на закупку работ по модернизации крыш домов, № ocds-b3wdp1-MD-1623938649387, с оценочной стоимостью 32 500 000 леев, без НДС;
  2. Публичные торги на закупку работ по монтажу новых лифтов в жилых домах, № ocds-b3wdp1-MD-1624542266689, с оценочной стоимостью 45 000 000 леев, без НДС;
  3. Публичные торги на закупку работ по замене столярных изделий из ПВХ, № ocds-b3wdp1-MD-1624462001543, с оценочной стоимостью 25 000 000 леев, без НДС;
  4. Публичные торги на закупку работ по реконструкции футбольных стадионов в учебных заведениях, № ocds-b3wdp1-MD-1624975400128, с оценочной стоимостью 34 167 000 леев, без НДС – впоследствии были отменены;
  5. Публичные торги на модернизацию инженерных систем в жилых домах, № ocds-b3wdp1-MD-1625493890498, с оценочной стоимостью 26 625 000 леев, без НДС;
  6. Публичные торги на строительство стадионов для мини-футбола во дворах жилых домов, № ocds-b3wdp1-MD-1625490886303, с оценочной стоимостью 12 500 000, без НДС – впоследствии были отменены;
  7. Публичные торги на строительство баскетбольных площадок во дворах жилых домов, № ocds-B3WDP1-MD-1625490982348, с оценочной стоимостью 6 667 000 леев, без НДС – впоследствии были отменены.

Считаем, что закупки, проведенные ГУЖКХБ через процедуру рамочного соглашения, в особенности касающиеся обустройства игровых комплексов, фитнес-комплексов или баскетбольных и футбольных площадок, сопровождаются рисками и являются необоснованными по следующим основаниям: 

  1. Нарушение законных положений о планировании государственных закупок

Государственные закупки, инициированные ГУЖКХБ, не основаны на стратегиях развития, технико-экономических обоснованиях или других актах, подтверждающих необходимость и разумность этих расходов. Таким образом, неясно, как закупающий орган оценивал эти необходимости и в какой степени они полезны и отвечают потребностям граждан. 

Пункт 1 Положения о порядке планирования договоров о госзакупках, утвержденного Постановлением Правительства № 1419/2016,  указывает: «В целях удовлетворения потребности в товарах, работах и услугах закупающий орган обязан планировать договоры о государственных закупках, которые будут заключены в результате проведения процедур государственных закупок, с соблюдением принципов обеспечения конкуренции, эффективности, прозрачности, равного обращения без дискриминации и без их разделения».

Хотя генеральный примар мун. Кишинэу дает заверения в том, что провел публичные консультации по бюджету (абстрагируясь от того факта, что гражданское общество было исключено из данного уравнения, а весь процесс публичных консультаций был имитацией, по мнению некоторых представителей гражданского общества), они в любом случае теряют смысл в условиях, в которых первоначально выделенные бюджеты существенно менялись бесчисленное количество раз без публичных консультаций. Этапы утверждения плана закупок закупочного органа исходят также из пункта 13 Положения 1419/2016, в котором говорится, что: 

«План государственных закупок:

1) должен быть согласован с бюджетом публичного органа в соответствии со стратегией развития органа; 

2) составляется в первоначальном варианте до разработки предложений по бюджету; 

3) окончательно составляется после утверждения собственного бюджета закупающего органа.

План изменяется или дополняется в случае возникновения изменений в соответствующем бюджете или в случае выявления новых финансовых ресурсов».

В данном случае план закупок ГУЖКХБ претерпел значительные изменения путем включения в него закупок на сумму, превышающую 200 миллионов леев, без НДС, без обсуждения целесообразности этих инвестиций. 

Инициирование таких масштабных закупочных процедур в отсутствие стратегий развития нарушает условия пункта 5 Положения о порядке планирования договоров о госзакупках, утвержденного Постановлением Правительства № 1419/2016, сформулированные следующим образом: 

Условия планирования договоров о государственных закупках являются следующими:

1) точное знание потребностей в товарах, работах или услугах;

2) наличие финансовых средств или подтверждения их выделения;

3) расчет оценочной стоимости договоров о государственных закупках, а в случае одновременного заключения договоров в виде отдельных лотов, – расчет совокупной стоимости всех лотов.

В этом же контексте пункт 27 Положения о деятельности рабочей группы по государственным закупкам, утвержденного Постановлением Правительства №  10/2021, предусматривает следующее:

«Председатель рабочей группы выполняет следующие функции:

1) изучает, уточняет и утверждает потребности закупающего органа в товарах, работах и услугах, в пределах выделенных для этого финансовых средств».

Учитывая, что орган намерен заключить эти рамочные соглашения сроком на 3 года, отсутствует уверенность в том, что в следующие годы будут выделены финансовые средства для выполнения этих работ, поскольку нет стратегии развития или технико-экономического обоснования, из которых бы следовало, что в качестве приоритетов муниципалитета значится обустройство игровых площадок во дворах домов на 43 млн. леев, обустройство площадок для мини-футбола или баскетбольных площадок во дворах домов еще на десятки миллионов леев. Хотя подписание рамочных соглашений не обязывает муниципалитет выделять эти ресурсы на следующие годы, подписание рамочных соглашений обеспечило бы так называемый «абонемент» на финансовые ресурсы, которые предстоит выделить в будущем для этой цели, для небольшого числа экономических операторов, с которыми будут заключены рамочные соглашения.  

Намерение в большой спешке «зарезервировать» финансовые ресурсы, которые предстоит выделить в будущем для намеченных целей и нужд вытекает и из того, что первые государственные закупки через процедуру рамочного соглашения были инициированы ГУЖКХБ в июне 2021 года, незадолго до парламентских выборов. На момент инициирования этих закупок в плане закупок ГУЖКХБ, опубликованном на странице примэрии, этих покупок не было, как упоминалось в предыдущем материале. Только через неделю после публикации материала на сайте revizia.md, 12 июля 2021 года, на странице примэрии мун. Кишинэу был опубликован обновленный план закупок, в котором появились указанные закупки, хотя Положение 1419/2016 предусматривает обязательство его опубликования в течение 5 дней после внесения изменений. Согласно дате утверждения плана, он был бы одобрен еще 22 июня 2021 года и должен был быть опубликован не позднее 27 июня. План закупок ГУЖКХБ подвергался корректировкам еще несколько раз.                                   

  1. Ограничение транспарентности без повышения эффективности использования финансовых, человеческих и временных ресурсов

Логика применения процедур рамочных соглашений заключается в эффективном использовании финансовых, человеческих и временных ресурсов при закупке товаров, услуг и работ, которые являются повторяющимися, таких, как приобретение автомобильных запчастей, ремонт сетей и т. д., когда нецелесообразно инициировать новые закупочные процедуры в каждом случае поломок или сбоя. Еще один обоснованный случай вытекает из специфики закупки, связанной с быстро меняющимися на рынке техническими и эксплуатационными характеристиками. 

Нельзя также утверждать, что применение процедур рамочного соглашения значительно сократит задействованные человеческие и временные ресурсы. Исходя из положений Закона 131/2015, а также условий Положения о рамочном соглашении как особом порядке присуждения договоров о государственных закупках, утвержденного Постановлением Правительства 694/2020, рамочное соглашение может быть подписано с одним или несколькими экономическими операторами, которые соответствуют условиям правомочности. Если рамочное соглашение подписывается только с одним экономическим оператором, последующие соглашения будут заключены только с ним, но закупочному органу необходимо разработать планы/сметы с количеством работ для каждого последующего договора и указать оценочную стоимость закупок, а экономическому оператору необходимо будет подготовить сметы расходов, которые будут лежать в основе последующих договоров. 

В случае если закупочный орган подписывает договоры о закупках более чем с одним экономическим оператором, закупочному органу придется в любом случае возобновить соревновательный процесс после подписания рамочных соглашений, поскольку в документации о присуждении не предусмотрены все обстоятельства, необходимые для заключения последующих договоров. Процедуры рамочного соглашения, инициированные ГУЖКХБ, не содержат списков объектов, которые будут обустроены, количества объектов, приблизительного минимального/максимального количества работ и даже оценочной стоимости самого крупного последующего договора, хотя критерии правомочности должны были быть установлены, исходя из оценочной стоимости самого крупного последующего договора. Статья 61 Закона 131/2015 прямо предусматривает, что «в случае если рамочное соглашение заключено с несколькими экономическими операторами, оно реализуется одним из следующих способов:

  1. a) без возобновления конкуренции, в соответствии с предусмотренными в рамочном соглашении положениями и условиями, если оно устанавливает все положения и условия, регулирующие поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, составляющих его предмет, а также объективные условия для определения того, кто из экономических операторов – сторон рамочного соглашения предоставит товары, выполнит работы или окажет услуги;
  2. b) с возобновлением конкуренции между экономическими операторами–сторонами рамочного соглашения, если рамочное соглашение не устанавливает все положения и условия, регулирующие поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, составляющих его предмет;
  3. c) частично без возобновления конкуренции между экономическими операторами в соответствии с пунктом а) и частично с возобновлением конкуренции в соответствии с пунктом b), если только такая возможность предусмотрена в документации по присуждению, если рамочное соглашение устанавливает все положения и условия, регулирующие поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, составляющих его предмет».

Исходя из этих соображений, рамочные соглашения, которые намерено заключить ГУЖКХБ, в особенности касающиеся обустройства игровых комплексов, фитнес-комплексов или площадок для мини-футбола и баскетбола, не отвечают ни критериям эффективности, ни результативности, поскольку закупочному органу придется в любом случае подготовить пакет документов для последующих договоров, чтобы экономические операторы – подписанты рамочного соглашения готовили оферты. Впоследствии закупочный орган будет оценивать оферты, представленные экономическими операторами – подписантами оферт, что в любом случае подразумевает  человеческие ресурсы и время.  Единственное «преимущество», которое получает закупочный орган, заключается в том, что возобновление соревновательного процесса будет реализовано вне системы Mtender, вдали от глаз любопытных граждан. По предыдущему опыту мы знаем, что отсутствие транспарентности в государственных закупках приводит к коррупции, фальсификации закупок, благоприятствованию некоторым экономическим операторам и, в конечном итоге, растрате государственных денег.                

Представители Ассоциации за эффективное и ответственное управление AGER принимали участие в заседаниях рабочей группы по государственным закупкам ГУЖКХБ как на основании собственных заявок, так и на основании приглашений, неоднократно направляемых  администрацией ГУЖКХБ. Они выражали свое мнение о неправомерном характере этих покупок и высказывали опасения по поводу допущенных рисков. Формально администрация ГУЖКХБ приветствовала участие представителей гражданского общества в рабочей группе по государственным закупкам, однако аргументы о неправомерном характере закупок были проигнорированы, а ГУЖКХБ продолжило инициировать новые закупки на тех же условиях, не учитывая доводы представителей гражданского общества.               

Мы констатировали, что участие представителей рабочей группы используется искаженно ГУЖКХБ и примэрией мун. Кишинэу, чтобы обелить свой имидж и устранить подозрения в уклонении от прозрачности или в фальсификациях, которые в какой-то момент могут возникнуть. В этом контексте мы известили ГУЖКХБ, что отказываемся участвовать в заседаниях рабочей группы, потому что больше не видим полезности участия. 

 

 

 

Данный материал реализован в рамках Проекта Banii Publici sunt și Banii Mei! («Государственные деньги – это и мои деньги!»), внедряемого Ассоциацией за эффективное и ответственное управление AGER при финансовой поддержке Национального фонда демократии (NED).