Автор: Диакону Ольга
Чрезвычайное положение требует и чрезвычайных мер. В период пандемии COVID-19 чрезвычайные меры, к которым прибегли компетентные органы в области государственных закупок, по всей видимости, сводились к ограничению прозрачности расходования публичных денег.
Период чрезвычайного положения ознаменовался рядом отступлений от Закона №131/2015, как то: разрешение прямых закупок и авансовых выплат в случае некоторых закупок оборудования, необходимого для предупреждения инфекции COVID-19, а также продление в три раза сроков предоставления информации, которая представляет интерес для общественности. Эти меры, в частности, разрешение предоплаты, обернулись присуждением договоров о крупных закупках экономическим операторам, которые не располагали финансовым потенциалом для их реализации. В итоге закупленное оборудование поступило в медицинские учреждения с опозданием в несколько месяцев. Больше подробностей о закупках, осуществленных в период чрезвычайного состояния, можно найти в отчете о мониторинге государственных закупок в период с сентября 20219 года по май 2020 года.
По окончании чрезвычайного положения парламент принял Закон №69/2020 об учреждении некоторых мер на период чрезвычайного положения в области общественного здоровья и внесении изменений в некоторые нормативные акты, на основании которого было разрешено следующее:
- a) значительное сокращение общих сроков в рамках открытого аукциона, закрытого аукциона и запроса ценовых оферт;
- b) применение процедуры ведения переговоров без предварительного опубликования объявления на участие – в случаях крайней необходимости;
- c) повышение пороговых значений для применения Закона о государственных закупках №131/2015.
Кроме того, закон допускает предоплату по государственным закупкам, необходимым для профилактики и контроля инфекции COVID-19.
Процедура применения норм Закона №69/2020 устанавливается Постановлением Правительства №494/2020 «Об утверждении Положения о государственных закупках, необходимых для профилактики и контроля инфекции COVID-19». Документ предусматривает сокращенные сроки проведения процедур государственных закупок, в том числе сокращенные сроки подачи жалоб в Национальное агентство по разрешению споров (НАРС), проведение переговоров без предварительного опубликования объявления на участие и повышение пороговых значений, применимых к процедурам государственных закупок, необходимых для предупреждения и борьбы с пандемией COVID-19.
Первый фактор риска указанного выше Положения заключается в отсутствии правового определения и четкого разграничения «государственных закупок, необходимых для профилактики и контроля инфекции COVID-19». Следовательно, невозможно понять, касается ли это положение лишь закупок медикаментов, оборудования, устройств или услуг и работ, необходимых медицинским учреждениям для борьбы и/или лечения инфекции, или же и других видов закупок. Предполагаем, что спектр закупок гораздо шире, тем не менее, нам сложно оценить его пределы. Отсутствие разграничения закупок, подпадающих под действие указанного положения, дает закупающим органам неограниченный простор, чтобы применять исключения, закрепленные в документе. Некоторые закупающие органы, не исключено, могут попытаться оправдать закупки легковых автомобилей или же ремонтных работ, ссылаясь на их мнимую, но при этом несвойственную связь с предупреждением инфекции COVID-19.
Повышение пороговых значений при применении Закона №131/2015
Постановление Правительства №494/2020 предусматривает, что в случае закупок, необходимых для профилактики и контроля инфекции COVID-19, пороговые значения для применения Закона №131/2015, повышаются до 800 000 леев для товаров и услуг и до 2 000 000 леев для работ без налога на добавленную стоимость. В случае же гозакупок, оценочная стоимость которых ниже этого предела, применяются требования Положения о государственных закупках небольшой стоимости, утвержденного Постановлением Правительства №665/2016.
Таким образом, возрастает и размер финансовых средств, которые будут непрозрачно тратиться для закупок, расцениваемых закупающими органами как необходимые для предупреждения и борьбы с инфекцией COVID-19. Напомним, закупающие органы не обязаны публиковать закупки небольшой стоимости в системе MTender, следовательно, отслеживать их становится крайне сложно, особенно учитывая сокращение сроков проведения закупок. В то же время, закупки, вписывающиеся в указанные выше пороги, уже невозможно будет обжаловать в НАРС. В ряде опубликованных ранее материалов мы показывали, каким именно образом отдельные закупающие органы зашли дальше с толкованием правовых норм и посчитали, что могут заключать договоры о государственных закупках небольшой стоимости даже с экономическими операторами, внесенными в Список запрещенных экономических операторов. Повышение пороговых значений закупок небольшой стоимости может подтолкнуть отдельные закупающие органы применять это самоуправное толкование и к закупкам, необходимым для предупреждения и борьбы с инфекцией COVID-19.
Ограниченные сроки в рамках процедуры госзакупок
Пункт 2 указанного положения устанавливает для процедуры открытых торгов или ограниченных торгов период продолжительностью не менее 10 дней между датой опубликования объявления на участие в Бюллетене государственных закупок и предельной датой подачи. В соответствии с п. 12, договоры о государственных закупках заключаются по истечении срока ожидания, составляющего 4 дня с даты передачи сообщения о результате применения процедуры присуждения. В то же время срок подачи жалоб в Национальное агентство по разрешению споров составляет всего 3 дня, начиная со дня, следующего за днем ознакомления с актом закупающего органа, который считается незаконным (п. 14 Положения).
Сокращение сроков в рамках процедур госзакупок может считаться обоснованным в связи с пандемией COVID-19. Вместе с тем, отсутствие четкого разграничения государственных закупок, подпадающих под действие соответствующего документа, создает предпосылки для злоупотребления со стороны отдельных закупающих органов, которые могут попытаться обойти обязательство обеспечить прозрачность и необоснованно отнести их к категории закупок, необходимых для борьбы или предупреждения распространения инфекции COVID-19.
Вкупе с отсутствием у Агентства государственных закупок полномочий по заблаговременному контролю (ex-ante) и отсутствием органа, уполномоченного применять санкции за нарушение законодательства в области гозакупок, требования Положения о государственных закупках, необходимых для профилактики и контроля инфекции COVID-19, сопряжены с высоким риском мошенничества при осуществлении таких закупок. Этот вывод не гипотетический, он вытекает из отчетов о деятельности Агентства государственных закупок, в которых зафиксированы многочисленные факты отклонения, допущенные закупающими органами.
Как уточняется в Отчете о деятельности Агентства государственных закупок за I полугодие 2020 года, за первые шесть месяцев года ведомство составило 366 индивидуальных мониторинговых отчетов по процедурам государственных закупок, проведенным с отклонением от законодательства и нарушением принципов государственных закупок. Агентство проинформировало закупающие органы о выявленных фактах нарушения и путях их устранения. Вместе с тем, мониторинговые отчеты носят лишь рекомендательный характер, чем и объясняется низкий уровень их выполнения закупающими органами. Только 35% закупающих органов, надзор которых проводило Агентство, устранили выявленные нарушения, тогда как 15% подчинились лишь частично, а 50% проигнорировали рекомендации.
В том же отчете говорится, что «только в случае 35% процедур закупок, осуществленных с различными отклонениями от законодательства, выявленные нарушения были устранены полностью. Остальные процедуры закупок были завершены с отклонением от правовых требований, соответственно, это сказалось на всем процессе осуществления процедуры закупки, и с нарушением принципов госзакупок». Напомним, хотя Кодекс о правонарушениях предусматривает санкции за нарушение законодательства при государственных закупках, применять эти санкции невозможно, так как законодатель не установил, какой именно орган будет уполномочен выявлять нарушения и применять санкции за подобные факты.
В течение первых 6 месяцев 2020 года Агентством государственных закупок составлено 366 мониторинговых отчетов, это существенно меньше, чем в предыдущие годы. Как следует из Отчета о деятельности АГЗ за 2019 год, в течение 2019 года Агентство государственных закупок составило 1634 мониторинговых отчета. Число отчетов сократилось не из-за того, что нарушений стало меньше, а из-за сокращения предельной численности персонала Агентства государственных закупок – с 43 до 25 человек – на основании Постановления Правительства №122 от 26.02.20 («Официальный монитор» №63-68/28.02.20, статья 174).
Низкий уровень прозрачности госзакупок отражается и в удельном весе процедур, осуществленных вне системы MTender. Из общей стоимости договоров о госзакупках, заключенных в первом семестре 2020 года, в размере 3 575 067 715,16 лея, следует, что 17,68% процедур закупок осуществлено вне системы MTender.
Вместе с тем, эти данные неполные из-за того, что не отражается стоимость договоров о закупках, заключенных в результате процедур закупок небольшой стоимости, а также стоимость договоров, заключенных путем прямых закупок в период чрезвычайного положения.
По данным платформы health.tender, обновленных по состоянию на 08.06.2020, закупающие органы в области здравоохранения заключили 1265 договоров общей стоимостью 106 652 762,59 лея. В то же время на платформе указывается, что из 381 учреждения (включая Центр по государственным централизованным закупкам в здравоохранении (ЦГЦЗЗ)) только 118 отчитались об осуществленных закупках, 13 отчитались, что не проводили закупки, в то время как 250 не представили отчеты.
Вопреки Постановлению Правительства №493/2020 об утверждении некоторых дополнительных мер по повышению прозрачности процесса государственных закупок, осуществляемых в целях профилактики, уменьшения и ликвидации последствий пандемии коронавирусной инфекции (COVID-19) на 2020 год, складывается впечатление, что собирать данные достаточно сложно. Так, 10.07.2020 Агентство государственных закупок опубликовало сообщение, которым информирует закупающие органы о необходимости представлять отчеты по соответствующим закупкам. 23.07.2020 Агентство опубликовало повторное сообщение и напомнило закупающим органам, которые еще не представили соответствующие данные, о необходимости представить отчеты. Отсутствие в отчете информации об этих закупках наводит на мысль о том, что пока Агентству, по всей видимости, не удалось собрать соответствующие данные.
Подытоживая, отмечаем факт злополучного обстоятельств, то есть нормы, которые практически оставляют на полное усмотрение закупающих органов решение прибегать к непрозрачным процедурам госзакупок, в условиях ограниченного уровня дисциплины многих закупающих органов, и отсутствие полномочий по предварительному контролю и по применению санкций со стороны соответствующих компетентных органов. Учитывая отсутствие эффективных механизмов для устранения отступлений от правовых норм и для применения санкций за них, то эти органы играют скорее декоративную роль.
Acest material este realizat în cadrul proiectului ”Banii Publici sunt și Banii Mei!”, implementat de Asociația pentru Guvernare Eficientă și Responsabilă AGER cu susținerea financiară din partea National Endowment for Democracy (NED).