Blog

Автор: Диакону Ольга

 

versiunea în limba română aici

 

В то время как преподаватели и родители указывают на плохое качество школьных учебников и даже на их отсутствие по целому ряду предметов, Министерство образования, культуры и исследований (далее – МОКИ), по всей видимости, не слишком усердствует в устранении этих недостатков. Хотя ведомству пристало создать конкурентную среду, благоприятствующую обеспечению учащихся самыми лучшими учебниками, представленными на рынке, на самом деле все обстоит далеко не так. 

Национальный орган по неподкупности констатировал недавно конфликт интересов. Речь идет о том, что отдельные служащие Министерства образования, культуры и исследований благоприятствовали присуждению договоров о закупке учебников определенным издательствам, которые принадлежат приближенным к ним лицам. Счетная палата и Национальный центр по борьбе с коррупцией (НЦБК), в свою очередь, выявили многочисленные отклонения от правовых норм, допущенные в процессе проведения государственных закупок учебников в 2019-2020 годы. 

Недавно Минобразования инициировало две процедуры закупки учебников. Мы изучили документацию о присуждении и пришли к выводу, что это учреждение продолжает допускать те же отклонения от правовых норм. Затем мы проанализировали главные показатели риска в плане подтасовки закупок учебников в ходе нынешней процедуры. 

Так, 07.07.2021 Министерство образования, культуры и исследований инициировало закупки школьных учебников для начального, гимназического и лицейского образования № ocds-b3wdp1-MD-1625660178450 оценочной стоимостью 20 204 000 леев без НДС. 

А уже 16.07.2021 Министерство образования, культуры и исследований инициировало вторую процедуру закупки школьных учебников для начального, гимназического и лицейского образования  № ocds-b3wdp1-MD-1626435823949 оценочной стоимостью 15 532 500 леев без НДС.

В ходе указанных процедур государственной закупки мы выявили целый ряд показателей риска, свидетельствующих об искажении конкуренции, в том числе:

 

 

 

1. Не установлен четко предмет закупки

Из названия, а также судя по коду CPV 22112000-8, складывается впечатление, что закупающий орган закупает товары в виде школьных учебников. На самом же деле, закупаются не товары, а услуги – разработка школьных учебников и печать учебников. 

То же самое вытекает и из Положения об оценке и отборе учебников для общего образования, утвержденного приказом Министерства образования № 143/2017 с последующими изменениями, внесенными приказом МОКИ № 458/2020, которое лежит в основе процедуры оценки качества учебников. Это положение касается конкурса разработки, издания и закупки учебников для общего образования.

Разграничение предмета закупки и неважно, идет ли речь о товарах либо услугах, имеет значение при установлении факторов оценки, когда применяется критерий «лучшее соотношение цены и качества». Закон № 131/2015 гласит, что при закупке товаров удельный вес элемента цены составляет не менее 60%, тогда как при закупке услуг – не менее 40%. Принимая во внимание, что целью настоящей закупки является обеспечение учащихся учебниками, то установление удельного веса в размере не менее 60% для цены учебника и не более 40% для их качества может привести к закупке учебников более низкого качества, что может отрицательно сказаться на учебном процессе (больше подробностей – в продолжении статьи).

 

 

 

2. Неправильное разделение закупки на лоты 

Первую процедуру госзакупки разделили на 25 лотов в зависимости от типов учебников, которые предстоит закупить. Вторую процедуру разделили на 21 лот. Считаем, что разделение на лоты несоответствующее и что оно способствует искажению конкуренции. 

Из объявления на участие следует, что закупающий орган включил в каждый лот как услуги по разработке учебников с точки зрения содержания, так и по их печати, хотя это два разных вида закупок. 

Технические спецификации, установленные закупающим органом, касаются числа страниц, цветов, типа и толщины бумаги, склейки и пр. В то же время закупающий орган установил в качестве требований насчет качества соответствие Национальному куррикулуму. 

Тот же экономический оператор, который предлагает услуги печати, отвечает и за разработку учебников в соответствии с Национальным куррикулумом. Считаем, что подобное разделение на лоты нецелесообразное, так как предполагает, что один и тот же экономический оператор должен обладать потенциалом как для разработки содержания учебников, так и для печати учебников либо для привлечения в качестве субподрядчиков групп авторов, которые разработают учебники в соответствии с Национальным куррикулумом.

Данное нарушение установлено в Постановлении Счетной палаты № 73 от 22 декабря 2020 года по Отчету аудита соответствия государственных закупок в рамках Министерства образования, культуры и исследований и некоторых подведомственных учреждений в связи с аналогичной закупкой, проведенной в 2019 году. Согласно этому постановлению, «закупки учебников планируются МОКИ неправильно, так как в рамках закупки не разграничивается предмет закупки услуг по печати от издательского/авторского права, что, в свою очередь, оборачивается отсутствием конкуренции и заключением прямых договоров/без предварительного опубликования и завышенными расходами». 

 

 

3. Несовершенные критерии оценки оферт 

В соответствии с объявлением на участие, критерием оценки для присуждения договора служит самое лучшее соотношение цены и качества, а факторами оценки являются цена (60%) и качество оферты (40%).

 

Мы считаем, что удельный вес, который закупающий орган присуждает цене, несоразмерный по отношению к качеству оферты. Таким образом, создаются предпосылки для присуждения договора экономическим операторам, предлагающим учебники по более низкой цене в ущерб качеству. 

Принимая во внимание, что предмет закупки – оказание услуг по разработке учебников и их печати, хотя из названия следует, что речь идет о товарах (учебники), закупающий орган был вправе сократить удельный вес цены в этом уравнении до 40%. Как гласит ч. (12) ст. 26 Закона №131/2015, в случае применения критериев присуждения, предусмотренных в пунктах с) и d) части (3), минимальный удельный вес элемента цены в рамках критерия присуждения договора о государственных закупках/рамочного соглашения составляет:

1. a) в случае договоров о государственных закупках товаров – 60 процентов;
2. b) в случае договоров о государственных закупках работ – 80 процентов;
3. c) в случае договоров о государственных закупках услуг – 40 процентов.

В отчете Национального центра по борьбе с коррупцией об анализе коррупционных рисков, сопутствующих процедуре оценки, отбора и закупки школьных учебников, который касается процедуры закупки учебников в 2019 году и который был разработан на основании указания премьер-министра Республики Молдова №15-03-821 от 03.02.2020, констатируется: «Принимая во внимание специфику и сложность предмета государственной закупки (школьные учебники), его соответствие потребностям, установленным новым национальным школьным куррикулумом, выяснилось, что национальное законодательство ограничивает критерии качества в случае договоров о государственной закупке школьных учебников. В качестве примера приведем тот факт, что в рамках процедуры закупки учебников № MD-1552394536412 от 12.04.2019 в рамках четырех лотов победили оферты учебников с самой низкой ценой, а не с самым высоким баллом за качество».

В отчете НЦБК содержится и другой пример – насчет нормативных рамок режима школьных учебников в доуниверситетском образовании Румынии, где удельный вес баллов по результатам оценки на основе критериев качества составляет 90% в общем количестве баллов, при этом удельному весу цены отводятся только 10%. 

Соответственно, авторы отчета предложили пересмотреть критерии присуждения «самого хорошего соотношения цены и качества» и «самого лучшего соотношения качества и цены», чтобы определить приоритетность и усовершенствовать механизм применения этих критериев, которые будут делать упор на качество закупаемых товаров, а именно подчеркивать содержание и качество школьных учебников. 

 

 

 

4. Отсутствие прозрачности в процедуре оценки качества учебников 

Из документации о присуждении вытекает, что оценивать качество школьных учебников должны специальные комиссии, созданные МОКИ, в соответствии с Положением об оценке и отборе учебников для общего образования, утвержденным приказом Министерства образования № 143/2017 с последующими изменениями, внесенными приказом МОКИ № 458/2020.

Согласно п. 16 указанного положения, до создания оценочных комиссий МОКИ осуществляет следующие действия:

1. a) создает и обновляет базу данных членов комиссий по оценке и рассмотрению школьных учебников по каждому учебному предмету в отдельности; 
2. b) разрабатывает и применяет процедуру отбора членов отборочных комиссий для рассмотрения оферт школьных учебников.

На веб-странице МОКИ нет какой-либо базы данных членов оценочных комиссий, не значится там ни процедура отбора членов оценочных комиссий для рассмотрения оферт школьных учебников. 

Исходя из норм п. 17 того же Положения, оценочные комиссии создаются по каждому учебному предмету в отдельности на основании приказа министра и состоят из пяти оценщиков, в том числе одного координатора, отобранных по итогам открытого конкурса. Следовательно, получается, что МОКИ отбирает оценщиков, которые будут входить в состав комиссий из актуализированной базы данных членов оценочных комиссий, применяя предварительно утвержденную процедуру отбора.

Из отчета НЦБК, на который мы ссылались ранее, вытекает, что эта процедура не соблюдалась в рамки закупки учебников в 2019 году. Таким образом, отчет НЦКБ констатирует следующие недостатки, которые приводят к подозрениям/рискам насчет правильности определения качества этих оценок и непредвзятости отдельных оценщиков:

«Так, наряду с тем, что в настоящее время не существует базы данных членов оценочных комиссий, отмечается, что Министерство не разработало процедуру/критерии отбора членов оценочных комиссий для рассмотрения оферт школьных учебников. В таких обстоятельствах существует риск, что в 2019 году процедура отбора членов оценочных комиссий проводилась с нарушениями, а отбор экспертов, не исключено, проводился с недостатками, в том числе опирался на установленные по собственному усмотрению критерии с учетом определенных интересов».

В том же отчете подчеркиваются и риски, связанные с отсутствием поддающихся количественному определению механизмов присуждения баллов, соответственно: «процедура оценки качества учебников не предусматривает поддающийся количественному определению и сопоставимый механизм присуждения баллов по каждому установленному критерию/подкритерию, а оценка опирается на собственный опыт и собственные убеждения экспертов-оценщиков, а также на их видение/восприятие насчет того, каким образом авторы учебников передали учебную информацию/программу в соответствии со школьным куррикулумом. Этот аспект чреват риском благоприятствования/неблагоприятствования некоторым офертам учебников в результате присуждения баллов при оценке компонента «Качество содержания учебника» по собственному усмотрению. Тот факт, что указанный риск случился, подтвердился в рамках Процедуры закупки учебников № MD-1552394536412 от 12.04.2019, проведенной МОКИ».

В соответствии с п. 21 Положения, процедура оценки качества учебников предусматривает два компонента: соответствие проекта школьного учебника требованиям куррикулума (Карточка А) и научно-методическое качество проекта школьного учебника (Карточка Б). 

В соответствии с п. 22 цитируемого Положения, «проект учебника исключается из процесса оценки Национальным советом по утверждению учебников, если, по крайней мере, три из пяти оценщиков констатируют несоответствие любому из критериев, предусмотренных в Карточке А». Исходя из содержания Карточки A, оценщики не присуждают баллы за соответствие учебников требованиям куррикулума, то есть нельзя определять количественно степень, в которой тот или иной учебник соответствует куррикулуму. Теоретически достаточно, чтобы три (или два) оценщика констатировали незначительные или несущественные расхождения, чтобы учебники исключили из конкурса, хотя эти расхождения можно легко устранить. С другой стороны, если определенные серьезные несоответствия констатировали менее трех (или двух) оценщиков, тогда учебник будет подвергнут оценке с точки зрения научно-методического качества. Таким образом, отдельные оферты учебников, которые содержат серьезные отклонения от куррикулума, могут набрать больше баллов и быть признаны победителями, а затем от оферентов могут потребовать устранения отклонений. 

 

 

 

5. Непрозрачность процедуры обжалования результатов оценки 

Хотя теоретически у оферентов есть возможность обжаловать результаты процедуры закупки в Национальном агентстве по разрешению споров, фактически же тип закупки, выбранный МОКИ и ненадлежащее разделение на лоты практически исключают роль НАРС в рамках данной процедуры.

Жалобы насчет оценки компонента качества подаются в соответствии с процедурой, установленной в Положении об оценке и отборе учебников для общего образования. Жалобы рассматриваются специальной комиссий, создаваемой МОКИ, однако процедура сопряжена с множеством недостатков, она непрозрачная и субъективная.

Как гласит п. 28 Положения, «результаты оценки представляются координатором группы оценщиков Национальному совету по утверждению учебников и сообщаются каждому оференту в письменном виде в течение пяти рабочих дней после завершения оценки».

В соответствии с п. 29 Положения, «оференты вправе обжаловать результаты оценки проектов учебников в течение трех рабочих дней с момента объявления результатов оценки».

Следует принять во внимание, что оценке подлежат только проекты учебников, которые прошли этап установления факта соответствия содержания проекта школьного учебника требованиям куррикулума. Это следует из п. 21 и п. 22 Положения, а именно:

«21. Оценка компонента «Качество оферты» касается соответствия содержания проекта школьного учебникам требованиям куррикулума (Карточка А) и научно-методического качества проекта школьного учебника (Карточка Б). 

1. Проект учебника исключается из процесса оценки Национальным советом по утверждению учебников, если, по крайней мере, три из пяти оценщиков констатируют несоответствие любому из критериев, предусмотренных в Карточке А».

Оценщики не присуждают баллы за несоответствие проекта учебника требованиям куррикулума – достаточно, чтобы они констатировали наличие определенных отклонений, пусть даже самых незначительных, от куррикулума. Следовательно, соотношение несоответствия учебника не определяется количественно, то есть проект учебника исключают из процесса оценки с учетом числа оценщиков, которые констатировали отклонение. 

Хотя отклонения можно легко устранить, учебник исключают из процесса оценки, если три (или два) оценщика замечают отклонения, а оферент лишен права обжаловать результаты оценки его проекта учебника, так как не считается, что он подвергался оценке. Цитируемое Положение не предусматривает для оферента возможность обжаловать факт своего исключения из конкурса. С другой стороны, если в случае проекта учебника менее половины оценщиков констатируют серьезные отклонения от требований куррикулума, проект учебника подвергается оценке, а замечания насчет несоответствия учебника не сказываются на количестве баллов, присужденных за научно-методическое качество проекта школьного учебника. Таким образом, учебник, который не соответствует куррикулуму, может быть признан победителем, а от оферента потребуют устранить отклонения. 

Следуя логике цитируемого Положения, Национальное агентство по разрешению споров может вмешаться только на этапе оценки результатов исходя из применения критерия «лучшее соотношение качества и цены», но не может вмешиваться в оценку качества экспертами. В таких условиях компетенции НАРС крайне ограничены.

Считаем недопустимым ограничение установленных законом полномочий НАРС на основе положения, утвержденного приказом МОКИ, и, следовательно, являющимся нижестоящим по отношению к Закону № 131/2015. Соответственно, в случае разногласий применяются нормы Закона, а не нормы цитируемого Положения. Кроме того, Закон № 131/2015 не устанавливает исключения для закупки учебников, следовательно, не существует оснований для отступлений. 

Что касается закупки учебников, проведенной в 2019 году, то НАРС отменило решение МОКИ о присуждении, так выявило «расхождение между нормами, установленными в Законе № 131/15 о государственных закупках, и нормами Положения об оценке, отборе и закупке школьных учебников, утвержденного Приказом Минобразования № 143 от 20 марта 2017 года, в части, касающейся порядка разрешения возможных споров на основании жалоб насчет результатов процедуры закупки школьных учебников для начального, гимназического и лицейского образования». Кроме того, НАРС пришло к выводу, что экономические операторы, которые не были признаны победителями, не были проинформированы о результатах оценки, следовательно, их лишили возможности обжаловать эти результаты. НАРС также установило, что «баллы, присужденные каждым оценщиком, не подлежат определению/измерению с точки зрения факторов оценки, установленных закупающим органом, поэтому они представляют собой преимущественно «субъективную оценку», которая опирается на собственный опыт и на собственные убеждения экспертов-оценщиков, а также на их видение/восприятие относительно порядка, в котором авторы учебников передали учебную информацию/программу в соответствии со школьным куррикулумом».

Решение НАРС обжаловали в судебной инстанции. 

Решением № 3-3685/19 от 16.10.2020, вынесенным судьей Суда Кишинэу Татьяной Авасилоайе, было отменено Решение НАРС № 3D-485-19 от 05.08.2021 насчет лотов 1, 2, 7,14,19.

Решением № 3-3786/19 от 24 марта 2021 года, вынесенным судьей Суда Кишинэу Виктором Сырбу, ВО ВТОРОЙ РАЗ было отменено то же решение НАРС № 3D-485-19 от 05.08.2021 насчет лотов 1, 2, 7,14,19. 

В обоих случаях инстанции констатировали, что НАРС не учло нормы цитируемого Положения МОКИ, которые устанавливали процедуру обжалования компонента качества учебников. Также инстанции пришли к выводу, что НАРС необоснованно рассмотрело по собственной инициативе некоторые обстоятельства, которые не содержались в поданных жалобах, хотя, с точки зрения инстанции, в таком случае НАРС следовало вернуть жалобу без рассмотрения по существу. Решения инстанции представляются парадоксальными и без того факта, что одна и та же инстанция дважды отменила одно и то же решение НАРС. Кроме того, насчет этих решений судебной инстанции существуют подозрения и относительно их законности с точки зрения следующих соображений:

• Инстанция отметила, что НАРС не применило Положение, утвержденное приказом МОКИ, не высказавшись при этом насчет доводов НАРС о том, что данное Положение противоречит нормам Закона № 131/2015 и является нижестоящим по отношению к нему. 
• Инстанция не рассмотрела законность комиссий, созданных на основании положения, а также тот факт, могли ли иметь юридическую силу решения комиссий, созданных с нарушением процедуры (о чем отмечается в докладе НЦБК). Уточним, что административные суды могут рассматривать по собственной инициативе аспекты, имеющие отношение к делу.
• Инстанция не разъяснила юридическое основание для возврата жалоб.
• Инстанция не изложила обстоятельства, которые с ее точки зрения были необоснованно рассмотрены НАРС по собственной инициативе.
• Инстанция не изложила юридическое основание, в силу которого НАРС было не вправе высказываться насчет определенных обстоятельств «по собственной инициативе».

Рассмотренные обстоятельства грозят тем, что могут благоприятствовать искажению конкуренции в рамках закупки учебников, проведенной МОКИ. Подобные риски обозначены и в отчете НЦКБ, в котором отмечается, что «в рамках стратегического анализа выявлены связи между должностными лицами пяти издательств, поэтому сохраняется риск наличия картельного сговора между оферентами».

Другая проблема, выявленная в закупке учебников, проведенной МОКИ, касается переиздания учебников, которые набрали определенное количество баллов, в соответствии с п. 7 цитируемого Положения: 

«По школьным предметам, для которых учебники набрали в ходе исследования по оценке жизнеспособности и качества менее 80% максимально возможного количества балов, установленного в инструментарии по оценке, объявляется новый конкурс. Учебники, набравшие в ходе исследования по оценке более 80% максимально возможного количества балов, установленного в инструментарии по оценке, и которые соответствуют действующему Куррикулулуму, предлагаются к переизданию с возможными исправлениями, обновлениями и пр.».

В 2015-2020 годы МОКИ не проводило исследований насчет актуальности и жизнеспособности. Проведенное в 2020 году исследование насчет актуальности и жизнеспособности не опубликовано на странице МОКИ, хотя на веб-странице выложено сообщение для прессы об обсуждении результатов исследования. Министерство проводит переиздание учебников посредством процедуры закупки путем переговоров без предварительного опубликования объявления на участие. 

Из отчета Счетной палаты, утвержденного Постановлением № 73 от 22 декабря 2020 года, следует, что «[…] в случае переиздания учебника по требованию МОКИ уже не организуются открытые торги, а его закупка осуществляется путем прямых переговоров без опубликования, которые проводятся с экономическим оператором, победившим на начальных торгах. В результате прямых переговоров не устанавливается четко механизм проведения переговоров относительно цены на учебники, таким образом, экономические операторы требуют более высокие цены по сравнению с предыдущими – даже и на 211% выше (на 2,14 млн леев больше начальной цены), а рабочая группа соглашается на увеличенные цены – даже и на 57% выше (на 1,1 млн леев больше начальной цены)». 

Исходя из информации, опубликованной на веб-странице Агентства государственных закупок, в период 2020-2021 годов МОКИ закупило учебников на сумму порядка 60 млн леев посредством процедуры переговоров без предварительного опубликования  объявления на участие (ППО) и в непрозрачных условиях. Крупнейшие договоры были заключены со следующими издательствами: ООО «Prut International» (14 963 169 леев), «Știința ISEP» (10 411 162,74 лея), ООО «Cartier» (5.140.075,00 леев), «ARC» (3.911.565,64 лея). Указанные цифры представляют собой суммы за отдельный договор, тогда как совокупная величина договоров, присужденных перечисленным издательствам, выше.

 

 

Acest material este realizat în cadrul proiectului ”Banii Publici sunt și Banii Mei!”, implementat de Asociația pentru Guvernare Eficientă și Responsabilă AGER cu susținerea financiară din partea National Endowment for Democracy (NED).