Autor: Olga Diaconu
În luna iunie 2022, Ministerul Educației și Cercetării (MEC) a inițiat licitația pentru achiziționarea de manuale școlare pentru învățământul primar, gimnazial și liceal nr. ocds-b3wdp1-MD-1655128912912, cuprinzând în total 47 de loturi, cu valoare estimată de 54 789 038 lei, fără TVA. Autoritatea contractantă a stabilit un termen de depunere a ofertelor până la data de 23 ianuarie 2023, pentru a da posibilitate potențialilor ofertanți să elaboreze manualele conform cerințelor din documentația de atribuire și Curriculum-ului în vigoare. În rezultatul procedurii de evaluare a calității, unele manuale au obținut deja calificativul „Bun de tipar” și au fost transmise spre editare, în timp ce altele se află încă la etapa de evaluare. Este de menționat că în Republica Moldova, MEC achiziționează manualele ca bunuri, iar ofertanților li se cere să întrunească două componente, atât cea de elaborare a conținutului manualului, cât și cea de tipărire, după ce mostrele de manuale obțin avizul ,,Bun de tipar” de la Consiliul Național pentru Aprobarea Manualelor (CNAM).
AGER a solicitat includerea reprezentanților săi în grupul de lucru pentru achiziția de manuale inițiată de MEC. Ulterior, prin ordinul MEC, s-a aprobat includerea reprezentanților AGER în grupul de lucru. Aceștia au fost invitați să participe la ședințele de deschidere a ofertelor și la ședințele de evaluare a manualelor conform criteriilor de evaluare din Legea 131/2015. Potrivit unui Regulamentul cu privire la colectarea și achiziția manualelor școlare, adoptat prin ordinul ministrului Educației și Cercetării, grupul de lucru nu este implicat și nu participă la partea de evaluare a calității manualelor. Practic, procedura de evaluare este divizată în două etape, cea de evaluare a calității, care îi revine CNAM, și cea care se referă la evaluarea întrunirii criteriilor de calificare și selecție de către ofertanți – care revine grupului de lucru. Membrii grupului de lucru, cel puțin reprezentanții societății civile în grupul de lucru, nu au acces la documentele emise de CNAM în procesul evaluării calității manualelor, și nici nu cunosc identitatea evaluatorilor implicați. Astfel, reprezentanții AGER nu au avut acces la mostrele de manuale, la fișele de evaluare a mostrelor de manuale, și nici la documentele contestațiilor asupra rezultatelor evaluării calității manualelor sau la deciziile emise în urma examinării contestațiilor respective. Reprezentanților societății civile li s-a oferit doar informația privind punctajul pentru mostrele de manuale și au fost enumerate loturile pentru care au fost depuse contestații, respectiv, dacă acestea au fost admise sau respinse.
Achiziția de manuale nu se regăsește printre excepțiile prevăzute în art. 5 din Legea 131/2015 privind achizițiile publice. Într-un anumit fel, Ministerul Educației și Cercetării și-a permis să creeze o excepție prin ordin, adoptând Regulamentul cu privire la colectarea și achiziția manualelor școlare. Regulamentul cu modificări a fost adoptat prin Ordinul nr. 300 din 29.04.2022 al ministrului Anatolie Topală, și înregistrat cu nr. 1714 din 3 mai 2022 de fostul ministru al justiție, Sergiu Litvinenco, care probabil nu a observat că acest ordin contravine altor acte normative ierarhic superioare, anume Legii privind achizițiile publice, și nici nu a dat atenției constatărilor ANSC, Curții de Conturi, CNA etc.
Modificarea Regulamentului cu privire la selectarea și achiziția manualelor nu a contribuit sub niciun aspect la promovarea principiilor transparenței și asigurării concurenței și combaterii practicilor anticoncurențiale în achizițiile publice. Lipsa de transparență și neasigurarea concurenței se poate observa la toate etapele achizițiilor de manuale, după cum am analizat în cele ce urmează:
Planificarea achizițiilor de manuale
Planificarea achizițiilor de manuale se realizează în baza deciziilor CNAM, care stabilește prognoza pentru următorii trei ani cu privire la editarea manualelor. Conform pct. 7 din Regulament, procedura de achiziție publică privind achiziția de manuale se anunță în oricare din următoarele situații:
- introducerea disciplinelor noi în Planul-cadru;
- modificarea/actualizarea Curriculum-ului Național la disciplinele de studii din Planul-cadru;
- expirarea termenului de valabilitate a manualului, în cazul în care conținutul manualului necesită a fi modificat.
Expirarea termenului de valabilitate se atestă în rezultatul unor sesiuni de evaluare a conformității și calității manualelor în uz, într-un mod stabilit de Minister, dar necunoscut publicului. Studiile de vivacitate și actualitate a manualelor nu au fost anterior făcute publice de Ministerul Educației și Cercetării. Nu e clară nici modalitatea cum vor fi selectate acele manuale care vor fi supuse acestor studii de vivacitate și actualitate. Dacă se constată că un manual a expirat, se va desfășura o nouă procedură de achiziție, pentru editarea unui nou manual. În schimb, dacă se constată că manualul este actual, Ministerul Educației și Cercetării va procura același manual de la operatorul economic care a câștigat licitația, dar deja prin procedura de negociere fără publicare a unui anunț de participare. Însă, conform constatărilor Curții de Conturi, în unele cazuri, operatorii economici au solicitat prețuri „mai mari față de cel precedent cu până la 211% ( cu 2,14 mil. lei mai mult față de prețul inițial), grupul de lucru acceptând prețuri majorate de până la 57% (cu 1,1 mil. lei mai mult față de prețul inițial)”. Aceste circumstanțe determină incidența unor riscuri de corupție și de favorizare a unor operatori economici la etapa de stabilire a necesarului de manuale ce urmează a fi achiziționate.
Etapa de evaluare a calității manualelor
Punctul 13 din Regulament stabilește că, analizarea factorului de evaluare „calitatea ofertei” este efectuată de grupuri de evaluatori, selectate conform prevederilor Regulamentului și aprobate prin ordinul Ministerului Educației și Cercetării, pentru fiecare titlu de manual, procesul de evaluare fiind coordonat de CNAM. Grupului de lucru pentru achiziții publice îi rămâne să analizeze doar – competențe de evaluare a criteriilor de calificare și selecție; a factorului de evaluare „Prețul ofertei”; stabilirea punctajului general conform criteriului de atribuire „cel mai bun raport calitate-preț” și desemnarea ofertei câștigătoare. Grupului de lucru pentru achiziții publice nu îi sunt prezentate fișele de evaluare a mostrelor de manuale, și nici însăși mostrele, ci numai punctajul oferit de evaluatori.
O prevedere a noului Regulament, pe care o considerăm dubioasă, se conține în pct. 36 din acest Regulament, care prevede că „Identitatea evaluatorilor selectați este confidențială și nu poate fi dezvăluită decât la solicitarea instanțelor de judecată/organelor abilitate cu funcții de control”. Contrar practicii anterioare, numele evaluatorilor manualului nu vor mai apărea pe coperta manualului editat. Potrivit reprezentanților MEC, această prevedere a fost inclusă, deoarece anterior ar fi existat încercări de manipulare a evaluatorilor de manuale. Totuși, nu este clar cum ar putea fi manipulați evaluatorii ai căror nume ar apărea pe coperta manualului deja editat. În același timp, nu este clar de ce profesorii care lucrează cu aceste manuale, copiii și părinții acestora nu ar trebui să cunoască numele evaluatorilor manualelor. În contextul în care în spațiul public se vorbește foarte mult despre calitatea proastă a manualelor școlare, excluderea numelor evaluatorilor de pe coperta manualelor vorbește mai curând despre o încercare de a evita responsabilitatea publică pentru munca de evaluare și de a proteja evaluatorii de posibile critici.
Pe de altă parte, în condițiile în care numele evaluatorilor rămân confidențiale, va fi imposibilă verificarea unor potențiale conflicte de interese sau incidența unor situații de incompatibilitate, fie întrunirea criteriilor pentru selectarea evaluatorilor, decât în condițiile în care va exista deja un dosar în instanța de judecată sau la organele de control. Nici societatea civilă, și nici măcar membrii grupului de lucru sau ANSC nu vor putea atesta prezența unor situații de incompatibilitate care ar putea avea impact asupra legalității procedurii de evaluare a calității manualelor.
Comunicarea rezultatului evaluării calității ofertanților și contestarea rezultatelor evaluării calității manualelor
Conform pct. 78 din Regulament, „Rezultatele evaluării componentei „Calitatea ofertei” sunt comunicate, în scris, fiecărui ofertant în termen de cinci zile lucrătoare de la finalizarea evaluării, prin prezentarea fișelor de evaluare depersonalizate”. E cazul să menționăm că niciun ofertant nu are acces decât la fișele de evaluare pentru propriul manual, nu și la fișele de evaluare pentru mostrele de manuale prezentate de concurenții săi pentru același lot. Astfel, în cazul unei contestații, acesta se va putea aduce numai argumente referitor la modul în care a fost evaluată oferta sa, nu și cu privire la modul de evaluare a ofertelor concurenților. Drept justificare a acestei abordări, reprezentanții MEC au făcut analogie cu situația depunerii contestațiilor la examene de către elevi, care au acces numai la evaluarea propriei lucrări, nu și a colegilor. Nu considerăm viabil acest argument, deoarece domeniul achizițiilor publice este apriori foarte vulnerabil la coruție, respectiv, este necesară furnizarea pârghiilor care ar asigura transparența și eficiența utilizării banilor publici.
CNA a constatat, într-un raport realizat în anul 2020, „suspiciuni privind corectitudinea aprecierii calității acestor evaluări, ne confirmă existenţa unor riscuri ce ţin de imparţialitatea şi discreţia largă a evaluatorilor, inclusiv riscul prejudicierii procesului de evaluare a ofertelor de manual, prin prisma unor interese”.
După ce au fost informați despre rezultatele evaluării calității manualelor, ofertanții au avut la dispoziție un termen de trei zile pentru depunerea contestațiilor la CNAM. Potrivit pct. 80 din Regulament, CNAM examinează contestația în termen de șapte zile. Din Regulament nu reiese că aceste contestații ar fi evaluate de o comisie diferită de cea care a făcut totalizarea punctajului și a stabilit dacă acestea vor fi sau nu admise la etapa de evaluare conform factorului „Prețul ofertei”. Cu toate acestea, reprezentanții MEC ne-au comunicat că examinarea contestației se face de o altă comisie. Nu am avut acces la acte care să confirme sau să infirme acest lucru. Verbal, ni s-a comunicat că au fost depuse mai multe contestații asupra rezultatelor evaluării calității manualelor, dintre care o parte au fost admise total, o parte au fost admise parțial, iar altele au fost respinse. Reiterăm că, în calitate de membri ai grupului de lucru din partea societății civile, nu am avut acces la contestațiile formulate asupra rezultatelor evaluării calității manualelor, și nici la deciziile emise de CNAM.
Evaluarea ofertelor prin prisma criteriilor de calificare și selecție
Reieșind din prevederile Regulamentului, grupul de lucru evaluează ofertele prin prisma criteriilor de calificare și selecție. Respectiv, grupul de lucru va verifica dacă ofertanții nu cad sub incidența unor criterii de excludere prevăzute de Legea 131/2015 privind achizițiile publice. Dacă nu sunt constatate astfel de circumstanțe, grupul de lucru solicită mostrele, pe care le transmite CNAM, care organizează procesul de evaluare a calității manualelor. După evaluarea calității manualelor, îndeplinirea recomandărilor evaluatorilor și analiza tabelelor de divergențe, eventual soluționarea contestațiilor asupra rezultatelor evaluării calității manualelor, CNAM face propuneri pentru avizul ,,Bun de tipar” și atribuirea contractului de achiziție publică. După acordarea avizului ,,Bun de tipar”, grupul de lucru pentru achiziții publice de manuale emite decizia de atribuire a contractului de achiziții publice.
Observăm că atribuțiile grupului de lucru pentru achizițiile de manuale sunt foarte limitate. Nu punem la îndoială faptul că atribuțiile de evaluare a calității trebuie să revină unor experți în domeniu. Totuși, nu înțelegem de ce procesul de evaluare a calității manualelor trebuie să fie secret, iar identitatea persoanelor implicate în evaluarea calității manualelor necunoscută membrilor grupului de lucru. În acest mod, este exclusă și posibilitatea membrilor grupului de lucru să intervină asupra unor vicii de procedură ce ar putea avea loc la etapa de evaluare a calității manualelor. Analogic, în cadrul procedurilor de achiziție desfășurate de alte autorități contractante, în grupul de lucru sunt incluși specialiști, fie sunt invitați experți care vor evalua aspecte tehnice ale ofertelor depuse, fie că e vorba despre achiziții de bunuri, servicii sau lucrări. Evaluarea tehnică va fi accesibilă și pentru ceilalți membri ai grupului de lucru, care pot adresa întrebări specialiștilor sau experților. Astfel procesul de evaluare este unul unitar, iar nu divizat.
Evaluarea contestațiilor la Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor
Regulamentul privind achiziția și selecția manualelor exclude ANSC de la evaluarea contestațiilor asupra rezultatelor evaluării calității manualelor. Astfel, potrivit prevederilor acestui regulament, ANSC nu ar avea dreptul să se expună atunci când se pune în discuție punctajul acumulat pentru calitatea manualului, posibile cazuri în care o ofertă a fost subevaluată sau supraevaluată sub aspectul calității, sau dacă criteriile de evaluare a calității sunt aplicate neuniform. Considerăm acest lucru inadmisibil și contrar prevederilor Legii 131/2015 privind achizițiile publice. În activitatea sa, ANSC examinează în mod obișnuit evaluarea aspectelor tehnice pentru proceduri de achiziție de bunuri, servicii și lucrări, indiferent de natura și complexitatea acestora. Nu am considera acceptabil ca oricare autoritate contractantă să adopte regulamente sau ordine interne prin care să limiteze atribuțiile ANSC, eschivându-se astfel de la respectarea prevederilor Legii 131/2015. Acesta reprezintă un precedent periculos, care ar putea fi preluat de alte autorități contractante care ar decide să instituie anumite structuri interne specializate pe evaluarea tehnică a ofertelor, a căror activitate nu ar putea fi contestată la ANSC.
În anul 2019, Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor a anulat decizia de atribuire a MECC (anterior, Ministerul Educației, Culturii și Cercetării), constatând „o discrepanță între normele reglementate în Legea nr.131/15 privind achizițiile publice și dispozițiile Regulamentului cu privire la evaluarea, selectarea şi achiziţia manualelor şcolare aprobat prin Ordinul ME nr. 143 din 20 martie 2017, în partea ce ține de modul de soluționare a eventualelor contestații înaintate pe marginea rezultatelor procedurii de achiziție a manualelor școlare pentru învățământul primar, gimnazial și liceal.” ANSC a mai stabilit că „punctajul acordat de fiecare evaluator nu poate fi apreciat/măsurat prin prisma factorilor de evaluare stabiliți de autoritatea contractantă, acesta fiind mai mult „o apreciere subiectivă”, bazată pe propria experiență și convingere a experților evaluatori, precum și viziunea/percepția acestora cu referire la modul în care autorii de manuale au redat informația/programul de învățământ în conformitate cu Curriculum-ul școlar”.
Considerăm că decizia ANSC a fost legală și întemeiată, deși a fost anulată de două ori, prin Hotărârile a doi judecători, din ei cu probleme de integritate (Tatiana Avasiloaie), care au constatat că ANSC nu ar fi ținut cont de prevederile Regulamentului care stabileau procedura de contestare a componentei de calitate a manualelor, ignorând faptul că aceasta era contrare legii 131/2015. Examinarea integrității acestor judecători la pronunțarea deciziilor în cauză, dar și judecătorilor de la Curtea Supremă de Justiție care au menținut aceste decizii este de competența Comisiei de vetting.
Achizițiile de manuale sunt specifice, și înțelegem că, în acest caz, MEC ar trebui să găsească soluții pentru a asigura prioritar calitatea manualelor, în raport cu alte aspecte. Totuși, acest lucru nu justifică distorsionarea procedurilor prevăzute de lege, sub pretextul asigurării calității manualelor. Această abordare nu a funcționat în ultimii ani, iar părinții, copiii și profesorii reclamă în permanență calitatea nesatisfăcătoare a manualelor. Deci nu putem aștepta că va funcționa mai departe.
Soluția propusă de Curtea de Conturi
În cadrul ședinței din 28.09.2021, reprezentanții Curții de Conturi au exprimat opinii similare cu referire la inadmisibilitatea aplicării Regulamentului cu privire la evaluarea, selectarea și achiziția manualelor pentru învățământul general, aprobat prin ordinul Ministerului Educației nr. 143/2017, cu modificările ulterioare operate prin ordinul MECC nr. 458/2020, care nu a fost publicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Chiar dacă acel Regulament a fost modificat, situația în esență nu s-a schimbat.
O problemă constatată de Curtea de Conturi ține de combinarea nejustificată a procurării utilizării dreptului de autor asupra manualelor și procurarea serviciilor de tipărire. În opinia auditorilor Curții de Conturi, aceste circumstanțe cauzează deficiențe la determinarea corectă a valorii estimate de achiziție și a criteriilor de alegere a câștigătorului, limitarea concurenței și transparenței.
Auditorii Curții de Conturi și-au exprimat opinia că ar fi corect ca Ministerul Educației să desfășoare o achiziție de servicii de elaborare a manualelor conform Curriculum-ului național, la care ar putea participa mai multe grupuri de autori, iar ulterior, după ce a fost elaborat manualul, să fie achiziționate serviciile de tipărire. În acest caz, dreptul de autor asupra manualelor ar aparține Ministerului, care ar putea achiziționa, de câte ori este nevoie, servicii de tipărire/multiplicare a manualelor. Astfel, ar putea fi reduse costurile de achiziție a manualelor, dar și asigurarea unei calități mai bune a conținutului și aspectului fizic a manualelor școlare.
Opinia președintei „Asociației Obștești Părinți Solidari”, Ala Revenco:
„Chiar dacă achizițiile publice ar trebui să fie total transparente, totuși, în cazul achiziției de manuale, o parte a procesului de evaluare și anume acordarea punctajului pentru calitatea manualelor este unul intern și netransparent. Chiar dacă Regulamentul cu privire la evaluarea, selectarea și achiziția manualelor pentru învățământul general prevede anumite măsuri pentru diminuarea riscurilor de fraudă la etapa de evaluare a calității mostrelor de manuale, nu putem afirma că nu există loc pentru favoritism sau trișare. Ca urmare rămân multe semne de întrebare, în special în care și sunt multiple situații în care părinții observă carențe în manualele școlare sau exprimă alte nemulțumiri privind calitatea acestora”.
Acest material este realizat în cadrul proiectului ”Banii Publici sunt și Banii Mei!”, implementat de Asociația pentru Guvernare Eficientă și Responsabilă AGER cu susținerea financiară din partea National Endowment for Democracy (NED).
Versiunea în rusă accesați aici.