Blog

Favoritismul și alocarea preferențială a contractelor de achiziții publice pe piața serviciilor de internet
Achiziții

Favoritismul și alocarea preferențială a contractelor de achiziții publice pe piața serviciilor de internet

Autor: Olga Diaconu

Întreprinderea de Stat „Moldtelecom” S.A. este lider detașat la capitolul contractelor de achiziții publice de servicii de internet. Punând cap la cap cifrele de pe pagina web a Agenției Achiziții Publice, constatăm că Î.S. „Moldtelecom” i-au fost atribuite:

  • 88,88% (16 din 18) din contractele de achiziții publice în anul 2019,
  • 87,09% (27 din 31) din contractele în anul 2018;
  • 84,61% (11 din 13) din contracte în anul  2017.

O mare parte din contractele de achiziții publice cu privire la serviciile de internet nu apar însă pe pagina Agenției Achiziții Publice, valoarea acestora fiind sub pragurile stabilite în Legea 131/2015. Prin urmare, este dificil să estimăm ponderea și valoarea totală a contractelor de achiziții publice atribuite Î.S. „Moldtelecom” S.A.

Pentru că asemenea performanțe sunt rareori întâmplătoare, am analizat mai multe proceduri de achiziții publice a serviciilor internet câștigate de Î.S. „Moldtelecom” S.A.

Una dintre cele mai recente proceduri de achiziții publice de servicii internet este procedura nr. ocds-b3wdp1-MD-1576158096112, desfășurată de Biroul Vamal Centru, cu valoarea estimată de 508 000 lei. În cadrul procedurii menționate, autoritatea contractantă își propune să procure servicii de servicii de transport date (internet/intranet) pentru 35 de puncte de bază pentru anul 2020. Autoritatea contractantă a solicitat internet „prin fibră optică” pentru toate cele 35 de puncte, specificând că operatorul economic selectat este obligat să dețină suport tehnic 24/7, 365 zile pe an în fiecare centru raional. Pe lângă serviciile propriu-zise de internet, autoritatea mai procură, prin aceeași procedură de achiziții, servicii de televiziune digitală IPTV.

Cea mai gravă problemă a acestei proceduri de achiziții este prevederea de la pct. 4.4. din caietul de sarcini, care interzice subcontractarea serviciilor, însoțită de condiția de prezentare obligatorie a autorizației (licenței) de prestare a serviciilor de transport date internet „pe numele participantului” și autorizației (licenței) de prestare a serviciilor de televiziune digitală IPTV „pe numele participantului”.

Singurul operator economic din Republica Moldova care dispune de infrastructura necesară pentru a asigura prestarea serviciilor internet „prin fibră optică” pe întreg teritoriul Republicii Moldova și, în același timp, de a presta servicii de televiziune digitală IPTV în baza licenței emisă „pe numele companiei”, este Î.S. „Moldtelecom” S.A. Totuși, alți operatori economici ar avea posibilitatea de a participa în cadrul licitației, subcontractând o parte din servicii, dacă autoritatea contractantă nu ar fi exclus în mod expres această posibilitate. În modul în care a fost elaborat, caietul de sarcini exclude concurența, permițând unui singur operator economic din Republica Moldova să participe și să câștige licitația – Î.S. „Moldtelecom” S.A.

Procedura de achiziții inițiată de Biroul Vamal Centru se află abia la faza de solicitare a clarificărilor, deci ar urma să așteptăm până la data de 30.12.2019 pentru a verifica dacă anticipările noastre au fost veridice. Totuși, această sarcină devine mai ușoară când analizăm procedura din anul precedent privind achiziția de Servicii de transport date (internet/intranet) pentru anul 2019, cu valoarea estimată de 541 600 lei. Pentru anul 2019, Biroul Vamal Centru a procurat  3 tipuri de servicii incluse într-un singur lot, și anume:

  • Internet prin fibră optică;
  • Televiziune digitală IPTV;
  • Internet mobil.

Ca și în procedura din anul curent,  Biroul Vamal Centru a stabilit, în anunțul de participare,  prezentarea celor 3 licențe/autorizații pentru prestarea serviciilor solicitate „pe numele participantului”, și a stabilit expres inadmisibilitatea subcontractării serviciilor.

Favorizarea Î.S. „Moldtelecom” S.A. în procedura din anul trecut se poate demonstra cu ușurință prin aplicarea metodei excluderii.

Pornim de la premisa că în Republica Moldova sunt doar 3 operatori economici care pot presta servicii de internet mobil: SA „Orange Moldova”, SA „Moldcell” şi SA „Moldtelecom”. Doar acești 3 operatori economici dețin, pe numele lor, licență pentru dreptul de utilizare a resurselor de spectru radio, conform listei titularilor de licențe pentru utilizarea canalelor/frecvențelor radio de pe pagina web a ANRCETI. 

Din cei 3 operatori economici care dețin licență pentru servicii de telefonie mobilă/internet mobil, un singur operator economic din RM deținea, la momentul desfășurării procedurii de achiziții, licență pentru prestarea serviciilor de televiziune digitală IPTV. Acesta era Î.S. „Moldtelecom” S.A., conform datelor din Registrul  distribuitorilor de servicii media cu emise prin cablu în sistemul IPTV, ținut de Consiliului Coordonator al Audiovizualului. Din același Registru reiese că un alt operator de telefonie mobilă – „Orange Moldova” S.A., a obținut licența respectivă la 12.09.2019. Deși „Orange Moldova” S.A. oferea servicii de televiziune digitală și înainte de 12.09.2019, aceste servicii erau subcontractate de la compania „Sun Communications” SRL, în capitalul căreia deține 100% cotă parte. Având în vedere că subcontractarea serviciilor era interzisă expres, „Orange Moldova” S.A., și niciun alt operator economic, în afară de Î.S. „Moldtelecom” S.A., nu ar fi avut posibilitatea să participe.

Nu în ultimul rând, referindu-ne la serviciile de internet prin fibră optică, Î.S. „Moldtelecom” S.A. este singurul operator economic care poate asigura prestarea serviciilor conform parametrilor indicați, pentru toate locațiile enumerate în documentația de atribuire. În mod firesc, singurul operator economic care a depus ofertă și a câștigat procedura a fost Î.S. „Moldtelecom” S.A. 

O procedură de achiziții de servicii internet recentă este cea inițiată de Direcția Cultură a Primăriei mun. Chișinău la data de 27.11.2019, cu valoarea estimată de 180 000 lei. Conform specificațiilor tehnice, autoritatea contractantă și-a propus să procure, ca și în speța precedentă, următoarele 3 tipuri de servicii: Internet prin fibră optică, televiziune și internet mobil.

Similar, autoritatea contractantă a stabilit, drept criterii de calificare, prezentarea licențelor/autorizațiilor pentru prestarea tuturor serviciilor solicitate, și anume: internet prin fibră optică, televiziune și internet mobil, dar și inadmisibilitatea subcontractării serviciilor.

Unii operatori economici și-au manifestat nemulțumirea în secțiunea „Clarificări” de pe platforma MTender vis-a-vis de restricționarea concurenței pe piața serviciilor de internet. Autoritatea contractantă a răspuns însă evaziv la acestea.

Deși susține că includerea celor trei tipuri de servicii în același lot nu restricționează concurența, e de menționat că, la începutul anului 2019,  Direcția Cultură a mun. Chișinău a atribuit S.A. „Moldtelecom” 3 contracte de achiziții servicii internet a Direcției Cultură a mun. Chișinău:

  1. Contract din 01.01.2019, zi liberă conform  legislației RM, în procedura de achiziții nr. MD-2019-01-17-000128-1, cu valoarea de 28 000 lei. 
  2. Contract din 10.01.2019, în procedura de achiziții nr. ocds-b3wdp1-MD-1544256402184, cu valoarea estimată de 166 000 lei. 
  3. Contract din 16.01.2019, în procedura de achiziții nr. MD-2019-01-16-000103-1, cu valoarea estimată de 112 000 lei.

Pe pagina Agenției Achiziții Publice lipsește informația cu privire la aceste contracte.

Ridică semne de întrebare și o altă procedură din 2018 a aceleiași autorități contractante, de achiziționare de servicii de acces la internet pentru anul 2019, pentru necesitățile Bibliotecii Municipale B.P. Hașdeu, cu nr. MD-2018-11-12-000243-1, cu valoarea estimată de 130 000 lei. Vizualizand istoricul licitației, am constatat că Î.S. „Moldtelecom” S.A. a redus radical valoarea ofertei în runde, urmărind, cu orice preț, câștigarea achiziției.

Ulterior, achiziția a fost anulată pe motiv că 7 puncte de acces la internet aflate în subordinea Direcției Cultură nu au fost incluse dintr-o eroare. 

Deși procedura a fost anulată, Direcția Cultură a achiziționat, oricum, serviciile respective de la Î.S. „Moldtelecom” S.A., în urma procedurii ocds-b3wdp1-MD-1544256402184, de această dată, la prețuri mai mari.

Coincidență sau nu, șefa interimară a Direcției Cultură a mun. Chișinău, semnatară a contractelor de achiziții publice din partea acestei autorități contractante, Steluța Mitriuc, este mama lui Dan Mitriuc, care a deținut funcția de director general al S.A. „Moldtelecom” până la începutul lunii iulie 2019.

O altă procedură privind achiziționarea serviciilor internet, care pare să favorizeze S.A. „Moldtelecom”, este cea inițiată de Direcția Generală Tineret și Sport la 20.11.2019, nr. ocds-b3wdp1-MD-1574232714029, cu valoarea estimată de 499 000 lei. Solicitarea de clarificare din secțiunea „Clarificări” a acestei proceduri pare să sugereze aceleași probleme. 

Analizând caietul de sarcini al procedurii, ne dăm seama că acesta conține condiții identice celor din procedurile Direcției Generale Cultură a mun. Chișinău. 

Singurul ofertant a fost, cum era și de așteptat, S.A.„Moldtelecom”. Mai ales că acest operator economic a prestat și pe parcursul anului 2019 servicii similare DGETS. Menționăm că AC a organizat mai multe proceduri pentru achiziționarea acestor servicii. Prima procedură COP nr. ocds-b3wdp1-MD-1546417903942 a fost anulată, după ce un operator economic a solicitat excluderea punctului b) din condițiile tehnice obligatorii de prestare a serviciilor, care indica expres tipul tehnologiei solicitate – Fibra Optica pentru conexiunea a 57 de puncte. Deși autoritatea contractantă a răspuns că punctul respectiv a fost modificat, procedura a fost anulată și inițiată repetat.

 

La data de 11.01.2019, a fost lansată repetat procedura de achiziție a serviciilor de internet pentru anul 2019, cu valoarea estimată de 295 265 lei. Caietul de sarcini conținea aceleași cerințe, iar singurul operator economic înscris în cursă a fost S.A.„Moldtelecom”. 

Contractul nu a fost încheiat, iar la 05.02.2019, Direcția Generală Educație, Tineret și Sport a încheiat un alt contract de achiziții servicii internet cu S.A.„Moldtelecom”, în valoare de 270 416,66 lei fără TVA, în baza procedurii nr. MD-2019-02-05-000014-1

DETS Botanica pare să aibă aceleași preferințe, în cadrul procedurii privind achiziționarea de Servicii internet/intranet şi televiziune digitală pentru necesitatea instituțiilor de învățământ subordonate Direcţiei Educaţie, Tineret şi Sport sectorul Botanica pentru perioada 01.01.2019-31.12.2019, cu valoarea estimată de 300 000 lei. Caietul de sarcini, la fel, presupune că operatorul economic trebuie să presteze servicii de internet, internet mobil, televiziune digitală, dar și supraveghere video prin aceleași canale de transport date cu celelalte servicii solicitate.

Într-o procedură a DETS Buiucani, nr MD-2018-11-22-000002-1, cu valoarea estimată de 163 800 lei, autoritatea contractantă a anulat procedura de achiziții sub pretextul unor lacune admise la elaborarea caietului de sarcini. Lacunele au fost înlăturate în cadrul procedurii repetate, nr. MD-2018-11-27-000001-1, prin includerea specificațiilor standard, care să excludă orice alți operatori economici din cursă. Vedeți mai jos specificațiile din procedurile nr MD-2018-11-22-000002-1 și nr. MD-2018-11-27-000001-1 comparate.

Condiția care interzice subcontractarea serviciilor se regăsește și în alte proceduri de achiziții publice, cum ar fi cea inițiată de Ministerul Sănătății, Muncii și Protecției Sociale, cu nr. ocds-b3wdp1-MD-1543494865411, privind achiziționarea de servicii informaționale, cu valoarea estimată 2 750 000 lei. 

Pe de altă parte, autoritatea contractantă a prevăzut, în caietul de sarcini, că prestatorul urmează să conecteze toate locurile de muncă din localitățile specificate, deși a prevăzut specificații diferite pentru pozițiile identificate. În Republica Moldova, un singur operator economic, anume Î.S. „Moldtelecom” S.A., dispune de capacitate de acoperire integrală a serviciilor solicitate în toate localitățile specificate. Prin urmare, orice alt prestator de servicii de acces la internet este din start exclus. Ipotetic, dacă autoritatea contractantă ar fi urmărit scopul de a stimula concurența și eficientizarea propriilor cheltuieli, ar fi putut să divizeze pe loturi pozițiile enumerate în caietul de sarcini și să elimine condiția inadmisibilității subcontractării.

Un tipar pe care îl regăsim în toate procedurile analizate este utilizarea unui singur cod CPV – 72400000-4 (Servicii de Internet). Asta deși se mai achiziționează adițional internet mobil, care are codul CPV –  64210000-1 (Servicii de telefonie şi de transmisie de date) și servicii de televiziune digitală, cu codul CPV – 92224000-7 (Servicii de televiziune digitală).

În sensul noțiunilor de la art. 1 din Legea 131/2005, prin codul CPV ar trebui să fie identificat orice obiect al achiziției. Totodată, în sensul prevederilor art. 39 alin. (2), „autoritatea contractantă stabilește obiectul fiecărui lot pe baze cantitative, adaptînd dimensiunea contractelor individuale astfel încît să corespundă mai bine capacităţii întreprinderilor mici şi mijlocii, sau pe baze calitative, în conformitate cu diferitele meserii şi specializări implicate, pentru a adapta conţinutul contractelor individuale mai îndeaproape la sectoarele specializate ale întreprinderilor mici și mijlocii, sau în conformitate cu diferitele faze ulterioare ale proiectului”. În aceeași ordine de idei, art. 3 din același articol stabilește că „Dacă nu recurge la atribuirea contractului pe loturi, autoritatea contractantă are obligaţia de a justifica decizia de a nu atribui contractul pe loturi„.

Această discrepanță poate fi însă ușor soluționată, fie prin divizarea pe loturi a achizițiilor în funcție de codul CPV, fie prin acordarea permisiunii de subcontractare operatorilor economici care nu dețin licențe pentru toate cele 3 servicii.

Î.S. „Moldtelecom” S.A. deține o cotă de piață a serviciilor internet de 65%, conform datelor ANRCETI, ceea ce îi oferă posibilitatea de a presta servicii pentru un număr foarte mare de consumatori finali pe întreg teritoriul RM. Cu toate astea, pe parcursul ultimilor ani, Î.S. „Moldtelecom” S.A. a mai primit și ajutoare substanțiale din partea statului. Prin Decizia Consiliului Concurenței Nr. ASS-12 din 22.03.2018, semnată de fosta președintă a Consiliului Concurenței, Viorica Cărare, s-a dispus autorizarea ajutorului de stat pentru S.A. „Moldtelecom” în vederea efectuării investițiilor în dezvoltarea rețelelor de comunicații electronice în bandă largă la puncte fixe. Măsura de sprijin a constat în scutirea S.A. „Moldtelecom” de la plata dividendelor în bugetul de stat a unei părți din profitul net obținut în anul 2017, în valoare de 36.000.000 lei. În motivarea Deciziei sale, Consiliul Concurenței a apreciat că „efectele pozitive ale ajutorului de stat compensează efectele secundare cu impact negativ privind denaturarea concurenței”

Circumstanțele examinate denotă aranjarea procedurilor de achiziții publice prin elaborarea, în masă, a specificațiilor tehnice de către autoritățile contractante, astfel încât acestea să favorizeze Î.S. „Moldtelecom” S.A. Acest fapt se realizează prin includerea a 3 tipuri de servicii, care necesită licențe diferite, în același lot, interzicând subcontractarea serviciilor. Pe alocuri, se crează impresia că autoritățile contractante achiziționează servicii inutile sau irelevante, doar pentru a elimina operatori economici care nu prestează astfel de servicii. Spre exemplu, nu găsim justificare pentru procurarea de servicii de televiziune cu 70 de canale și de internet mobil 3G/4G pentru Direcțiile de învățământ. Nu este clar dacă răspândirea atât de largă a specificațiilor identice în caietele de sarcini elaborate de autoritățile contractante se datorează faptului că angajații din cadrul acestora copiază, pur și simplu, specificații din caietele de sarcini elaborate de alte autorități. Pe de altă parte, această tendință s-ar putea datora unor ”sugestii” din umbră.

Denaturarea concurenței creează premise pentru folosirea ineficientă a banilor publici, influențând negativ mediul de afaceri. Pe de altă parte, avem precedentul în care Î.S. „Moldtelecom” S.A. a fost scutită de plata dividendelor din profitul net al întreprinderii, în valoare de 36 milioane de lei, în bugetul de stat. Motivul enunțat pentru acest ajutor de stat, și anume efectuarea investițiilor în dezvoltarea rețelelor de comunicații electronice în bandă largă la puncte fixe, îi pune încă o dată în situație de inegalitate pe ceilalți operatori economici, care nu beneficiază de astfel de privilegii.

Acest material este realizat în cadrul proiectului ”Using New Media for Civic Engagement and Transparent Elections”, implementat de Transitions Online, în parteneriat cu AGER, din fondurile NED și ale Ministerului Ceh de Externe.