Blog

Autoare: Olga Diaconu

În primăvara acestui an, au fost lansate opt licitații pentru rețele de canalizare, cu valoarea estimată cumulată de 319 milioane de lei fără TVA, prin  și patru agenții de dezvoltare regională. În acest mod, autoritățile vorbesc de investiții necesare în infrastructura locală.  Privite împreună, observăm o hartă a riscurilor, și anume termene stabilite neuniform, criterii de atribuire bazate aproape exclusiv pe preț, cerințe tehnice care diferă semnificativ de la un proiect la altul și riscuri de restrângere a concurenței. 

Procedurile analizate

Analiza celor opt proceduri nu pune în discuție necesitatea investițiilor în canalizare. Dimpotrivă, tocmai pentru că aceste proiecte sunt necesare, modul în care sunt pregătite și atribuite trebuie verificat atent. O achiziție publică implică o competiție reală și reguli clare pentru a obține o valoare cât mai mare pentru bani. Cu toate acestea, în rezultatul comparației procedurilor de licitație desfășurate de patru Agenții de Dezvoltare Regională (ADR), am identificat o serie de inconsecvențe și/sau abordări neuniforme, sursă de finanțare și ministerul responsabil fiind aceleași. 

Răspunsul transmis de ADR Nord confirmă o parte din această problemă sistemică. Cadrul normativ nu prevede o metodologie unitară pentru elaborarea documentațiilor de atribuire aferente tuturor lucrărilor de canalizare. Potrivit ADR Nord, documentațiile de atribuire se bazează pe documentația tehnică și pe deviz elaborat, verificat și expertizat înaintea lansării procedurilor, iar grupul de lucru pentru achiziții operează în limitele acestor documente. Răspunsul confirmă că multe dintre riscurile care apar în licitație își au originea înainte de licitație, în etapa de proiectare.

Tiparele de risc identificate sunt dezvoltate în cele ce urmează.

• Abordări diferite privind termenii de execuție

Termenele de execuție a lucrărilor variază de la 12 luni, până la 30 de luni, și nu par să fie corelate cu valoarea estimată a procedurilor de licitație. Spre exemplu:

• Strășeni–Făgureni: 21 mil. MDL, 12 luni;
• Horești–Zîmbreni: 54 mil. MDL, 12 luni;
• Cigîrleni–Răzeni: 48,8 mil. MDL, 22 luni;
• Florești: 50,3 mil. MDL, 18 luni;
• Budești: 34,36 mil. MDL, 30 luni.

În procedura pentru localitatea Budești, termenul de execuție este mai lung, tocmai 30 de luni. În același set de achiziții, procedura pentru Horești–Zîmbreni prevede 12 luni. Diferența nu înseamnă automat că unul dintre termene este greșit, dar ridică o întrebare legitimă, dacă există o metodologie de stabilire a termenelor sau fiecare autoritate le stabilește de la caz la caz, fără o justificare publică comparabilă.

ADR Nord explică, în răspunsul transmis, că termenii de execuție sunt recomandați de proiectanții atestați și pot fi aprobați sau modificați de grupul de lucru în funcție de complexitatea lucrărilor, valoarea estimată și disponibilitățile financiare. Această explicație poate justifica anumite diferențe între proiecte, dar nu elimină necesitatea unei abordări mai transparente. 

Este de notat că, pe lângă termenele de execuție, anunțurile de participare mai stabilesc că sursele financiare vor fi alocate din bugetul de stat, în limita mijloacelor disponibile din FNDRL. Respectiv, dacă suma disponibilă pentru un anumit proiect, pentru anul curent sau viitor, va fi mai mică decât suma contractului, se va recurge la prelungirea termenului de executare. Astfel, termenele de 12 luni pentru execuția unor lucrări ar putea fi pur estimative.

Considerăm că, MIDR și ADR-urile ar trebui să publice o justificare minimă a termenului de execuție pentru proiectele mari de infrastructură, inclusiv, prin raportare la valoare, lungimea rețelei, numărul de localități, complexitatea stațiilor de pompare, sezonalitatea lucrărilor și disponibilitățile financiare.

• Prețul cel mai scăzut pentru lucrări complexe

Criteriul „prețului cel mai scăzut” poate fi riscant în lucrări de canalizare, deoarece:

• poate încuraja oferte subevaluate;
• poate muta presiunea pe calitatea materialelor;
• poate duce la justificări formale ale prețului;
• poate crea riscul modificărilor ulterioare.

În infrastructură, cel mai mic preț nu este întotdeauna cea mai bună garanție pentru interesul public. O ofertă cu preț mic poate însemna eficiență, dar poate însemna și subevaluare, materiale mai ieftine, presiune pe calitate sau solicitări de modificări după semnarea contractului. 

Pentru lucrări complexe de construcție a rețelelor de apă și canalizare, autoritățile ar trebui să evalueze oportunitatea criteriului „cel mai bun raport calitate-preț”, cu indicatori obiectivi, cum ar fi durabilitateaa, costuri de mentenanță, garanții, capacitate de execuție și soluții tehnice.

• Cerințe tehnice foarte diferite între proiecte similare

O rețea poate necesita PVC, PP, PEHD. Problema apare când cerințele superioare sau foarte specifice nu sunt justificate public. Dacă într-un proiect este suficient PVC SN4, iar în altul se cer standarde sau certificate speciale, autoritatea și proiectantul trebuie să explice de ce.

Proiectul de la Budești este important pentru comparație: acolo apar conducte PVC SDR41, SN4 pentru canalizare, inclusiv, diametre de 160, 200 și 250 mm. În alte proiecte analizate apar PP/PPHM, PVC SN8, PE100 RC, PAS1075, DVGW sau alte specificații mai restrictive. De exemplu, în proiectul pentru Răzeni apar atât PP SN4, cât și PVC SN8.

ADR Nord susține că cerințele privind anumite tipuri de țevi, materiale, utilaje sau echipamente sunt stabilite de către proiectanți și corespund proiectului de execuție și soluțiilor tehnice adoptate. Potrivit răspunsului, orice modificare a acestor soluții poate necesita revizuirea soluțiilor tehnice, actualizarea documentației de proiect, verificarea și expertizarea repetată a proiectului și, după caz, acceptul proiectantului inițial, în contextul drepturilor de autor asupra soluțiilor de proiect.

Această explicație este relevantă, dar ridică o problemă importantă pentru achizițiile publice. Dacă cerințele tehnice sunt „fixate” în etapa de proiectare, iar grupul de lucru nu poate interveni ușor asupra lor în etapa licitației, atunci verificarea riscului de limitare a concurenței trebuie făcută înainte de publicarea licitației. Mai mult, ADR Nord arată că justificarea tehnico-economică pentru tipul de țevi și echipamente este relevantă la etapa întocmirii caietelor de sarcini pentru proiectare și în timpul elaborării proiectelor tehnice, în cadrul contractelor dintre administrațiile publice locale și proiectanții atestați. Cu alte cuvinte, răspunsul confirmă că nucleul deciziei tehnice se află la proiectant și la etapa de proiectare.

Pentru fiecare cerință tehnică ce depășește standardul minim sau reduce semnificativ numărul de furnizori, autoritatea ar trebui să publice o notă justificativă: de ce este necesară, ce alternative au fost analizate, câți producători pot livra produsul și cum se acceptă echivalentele. Este o obligație ce reiese din Hotărârea Guvernului nr. 152/2026 pentru modificarea Regulamentului privind achizițiile publice de lucrări, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 638/2020, în vigoare din 2 mai 2026. Această Hotărâre de Guvern introduce obligativitatea justificării tehnico-economice pentru cerințe de calitate superioare normativelor în construcții.

• Clarificările sugerează riscuri

În procedurile analizate, unele clarificări arată însă probleme de fond. Operatorii economici nu înțeleg dacă anumite cerințe sunt obligatorii, dacă pot propune echivalente sau dacă modificarea resurselor din deviz duce la respingerea ofertei. ADR-urile ar trebui să răspundă punctual la întrebările privind echivalența, să indice expres dacă o cerință este obligatorie sau orientativă și să publice criteriile după care vor evalua produsele echivalente.

ADR Nord precizează că formula „sau echivalent” este prevăzută la art. 37 din Legea nr. 131/2015 și că aplicabilitatea ei practică ține de excluderea obligației ca ofertanții să achiziționeze materiale sau utilaje ale unor anumiți producători. Totuși, același răspuns arată că, dacă un ofertant propune un material diferit de cel prevăzut în proiectul tehnic și în documentația de deviz, grupul de lucru examinează dacă acesta întrunește condițiile de echivalență și dacă utilizarea lui nu presupune modificarea soluțiilor tehnice stabilite prin proiect. Dacă materialul propus ar impune modificarea soluțiilor tehnice, o asemenea modificare nu poate fi operată în cadrul procedurii de achiziție, fiind necesară actualizarea documentației tehnice de către proiectant. Această precizare arată că formula „sau echivalent” nu funcționează automat. Un produs poate fi echivalent din perspectiva caracteristicilor comerciale sau de performanță, dar dacă autoritatea consideră că el modifică soluția tehnică, acesta nu va putea fi acceptat fără revizuirea proiectului.

ADR Nord mai precizează că, echivalența tehnică a materialelor propuse este examinată de membrii grupului de lucru, iar dacă complexitatea depășește cunoștințele membrilor, se recurge la aprecierea proiectantului sau a experților externi. Această practică poate fi utilă, dar are nevoie de reguli publice și previzibile. În caz contrar, operatorii economici nu pot anticipa dacă o soluție alternativă va fi acceptată sau respinsă.

• Reguli diferite între ADR-uri

Analiza comparativă a procedurilor de licitație ce fac obiectul acestui articol scoate la iveală o serie de abordări diferite. Acestea se referă la:

• garanții diferite;
• valabilitate diferită a ofertelor;
• ISO-uri cerute doar în unele proceduri;
• abordări diferite privind avansul;
• abordări diferite privind modificările contractuale și NFP.

Răspunsul ADR Nord confirmă că nu există o metodologie unitară pentru documentațiile de atribuire aferente tuturor lucrărilor de canalizare. Această lipsă de metodologie comună explică, parțial, de ce procedurile arată diferit între ADR-uri. Dar tocmai această explicație susține necesitatea unei armonizări minime.

ADR Nord mai precizează că, în ultimii trei ani, nu a desfășurat nicio procedură de negociere fără publicare. Această informație este relevantă în contextul în care unele anunțuri ale altor ADR-uri includ formulări privind posibilitatea recurgerii la NFP în cazul unor modificări contractuale. Diferența de abordare nu este neapărat o greșeală, dar arată că, aceeași piață de lucrări publice este gestionată după practici instituționale diferite.

Suntem de părere că Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale ar trebui să elaboreze un ghid comun pentru ADR-uri privind cerințele minime și maxime recomandate în achizițiile de lucrări de construcție/extindere a rețelelor de apă și canalizare, cu obligația de a justifica orice abatere semnificativă. Ghidul comun ar trebui să includă cel puțin criterii de stabilire a termenelor de execuție, reguli privind cerințele tehnice superioare, model de reguli, matrice pentru echivalență, reguli privind solicitarea certificărilor ISO, recomandări privind criteriul de atribuire și proceduri de verificare a capacității reale a ofertanților.

Cele opt licitații arată că, fără reguli clare și justificări publice, investițiile necesare pot fi vulnerabile. Riscurile apar în termene neuniforme, criterii de atribuire simplificate, cerințe tehnice greu de verificat, clarificări incomplete și lipsa unei verificări reale a capacității și integrității ofertanților. Pentru proiecte de peste 300 de milioane de lei, aceasta nu este o problemă tehnică, ci una de gestionare eficientă.

Răspunsul ADR Nord nu contrazice această concluzie. Dimpotrivă, o confirmă și o accentuează: multe dintre deciziile care influențează concurența sunt luate înainte de licitație, în etapa de proiectare, iar grupul de lucru pentru achiziții operează într-un cadru deja definit de proiectanți, verificatori și documentații tehnice. Tocmai de aceea, reforma nu trebuie să vizeze doar etapa evaluării ofertelor, ci și etapa pregătirii proiectelor tehnice și a caietelor de sarcini.

Notă: În viitorul apropiat, urmează să revenim cu o serie de articole mai detaliate despre procedurile de licitație analizate, inclusiv sub aspect tehnic. De asemenea, pentru aspectele ce vor fi abordate,  urmează să includem și explicații, justificări din partea actorilor vizați, cărora le-am expediat solicitări de informații și poziție.

Acest material este realizat în cadrul proiectului ”Banii Publici sunt și Banii Mei!”, implementat de Asociația pentru Guvernare Eficientă și Responsabilă AGER cu susținerea financiară din partea National Endowment for Democracy (NED).