Autoarea: Olga Diaconu
Ce se întâmplă atunci când o specificație tehnică dintr-un proiect de canalizare devine, în practică, o condiție care limitează accesul unor ofertanți la o licitație publică? Deși alegerea țevilor este justificată, în primul rând, de cerințe inginerești, legislația obligă autoritățile să demonstreze că materialele, standardele și certificările solicitate sunt necesare, proporționale și nu restrâng nejustificat concurența.
Analiza AGER urmărește cum sunt argumentate aceste cerințe și ce efecte pot avea asupra pieței achizițiilor publice. Nu este despre faptul că unele proiecte prevăd țevi mai mult sau mai puțin performante sau materiale diferite, ci faptul că aceste cerințe trebuie să fie justificate clar, accesibil și verificabil. O țeavă mai performantă poate fi necesară, în funcție de condițiile din teren. Dar într-o achiziție publică nu este suficient să se afirme că: „așa prevede proiectul”. Trebuie să fie clar de ce acel proiect cere un anumit material, de ce nu sunt suficiente soluții mai tipice, ce standarde pot fi acceptate ca echivalente și cine verifică dacă cerința nu limitează nejustificat concurența.
Această discuție a devenit și mai importantă după 2 mai 2026, când au intrat în vigoare prevederi care impun justificarea tehnico-economică a cerințelor de calitate superioare celor prevăzute de normativele obligatorii în construcții. Cu alte cuvinte, atunci când autoritățile sau proiectanții cer materiale, certificate, standarde sau performanțe peste nivelul minim obligatoriu, trebuie să poată demonstra de ce acestea sunt necesare și proporționale pentru obiectivul concret.
Ce spune Legea achizițiilor publice: concurență, nediscriminare și „sau echivalent”
Legea nr. 131/2015 privind achizițiile publice stabilește principii care trebuie respectate în orice procedură. Este vorba despre concurență, tratament egal, nediscriminare, transparență, proporționalitate și utilizarea eficientă a banilor publici.
În privința specificațiilor tehnice, legea interzice formularea cerințelor într-un mod care ar favoriza sau elimina anumiți operatori economici, produse sau producători. Atunci când autoritatea se referă la o marcă, origine, procedeu, producător, brevet, standard sau tip de produs, trebuie să permită produse echivalente, prin includerea sintagmei „sau echivalent”.
În teorie, această sintagmă ar trebui să protejeze concurența. Ea ar trebui să permită ofertanților să propună produse care nu sunt identice cu cele indicate în proiect, dar care asigură aceleași performanțe funcționale, tehnice și de exploatare.
În practică, răspunsurile primite de AGER de la ADR Nord, ADR Centru și ADR Sud arată că „sau echivalent” este adesea limitat de proiectul tehnic. Dacă proiectul prevede o anumită țeavă, o anumită clasă de rigiditate sau un anumit standard, ofertantul nu are întotdeauna spațiu real să propună o soluție alternativă, chiar dacă aceasta ar putea fi comparabilă ca performanță. Deocamdată, nu am primit un răspuns de la proiectanții. Acesta urmează a fi inclus în articol imediat ce va fi recepționat.
Țevile nu sunt bune sau rele în sine, dar cum justificăm
În proiectele de canalizare, materialul țevilor poate depinde de mai mulți factori, cum ar fi debitul apelor uzate, adâncimea de pozare, relieful terenului, încărcările din trafic, caracteristicile geotehnice, condițiile hidrologice, metoda de execuție și modul de exploatare a rețelei. De aceea, nu se poate spune, în abstract, că PVC este corect, iar PP sau PEHD este greșit. Nici invers. PVC poate fi o soluție economică și suficientă pentru unele rețele gravitaționale. PP sau PPHM poate fi justificat în condiții de solicitări mai mari, impact, rigiditate sporită sau condiții dificile de exploatare. PEHD sau PE100-RC poate fi justificat în special pentru conducte sub presiune, rețele de refulare, subtraversări, soluri dificile sau metode de pozare fără șanț.
Problema apare atunci când un anumit material sau standard este impus fără o explicație accesibilă. Dacă într-un proiect se solicită o țeavă mai performantă sau o certificare specială, publicul și ofertanții trebuie să poată vedea de ce este necesară acea soluție. Nu este suficient ca justificarea să fie dispersată în documentația de proiect, greu de identificat sau accesibilă doar specialiștilor implicați.
O justificare reală trebuie să răspundă la întrebări simple: De ce este necesară această clasă de rigiditate? De ce se solicită acest material și nu altul? Ce condiții de teren, presiune, debit sau trafic impun această alegere? Câte produse de pe piață pot răspunde cerinței? Ce standarde europene sau naționale pot demonstra aceeași performanță? În ce condiții poate fi acceptat un produs echivalent?
Dacă aceste răspunsuri lipsesc, sintagma „sau echivalent” riscă să devină o formulă juridică fără efect real.
Standarde europene versus specificații germane: EN, PAS 1075 și DVGW
În Uniunea Europeană, pentru conductele utilizate în rețele de apă și canalizare se aplică, în funcție de material și regimul de funcționare, standarde europene de tip EN. Pentru canalizare gravitațională sunt relevante, de exemplu, EN 1401 pentru conducte PVC-U, EN 1852 pentru PP, EN 12666 pentru PE și EN 13476 pentru conducte cu perete structurat din PVC-U, PP sau PE. Pentru conductele din polietilenă utilizate în sisteme sub presiune este relevant EN 12201.
Aceste standarde europene nu exclud existența unor cerințe suplimentare, dar creează cadrul general recunoscut pentru produse. În schimb, PAS 1075 este o specificație germană asociată conductelor PE100-RC, iar DVGW este legat de certificări și reguli tehnice germane în domeniul apei și gazelor. Ele pot fi relevante în anumite condiții, dar nu trebuie tratate ca standarde europene generale sau ca singura cale de demonstrare a calității.
AGER a scris anterior despre includerea frecventă a PAS 1075 în caietele de sarcini pentru rețele de apă. Am arătat atunci că problema nu constă în faptul că țevile PE100-RC ar fi neperformante. Dimpotrivă, ele pot avea avantaje tehnice reale. Problema apare atunci când PAS 1075 este cerut ca standard obligatoriu, fără alternative reale, în condițiile în care există standarde europene actualizate sau alte dovezi de performanță care ar putea fi acceptate.
Aceeași logică este valabilă și pentru DVGW. O certificare germană poate fi un indiciu de calitate, dar dacă este introdusă în caietul de sarcini ca cerință obligatorie, fără a accepta certificate echivalente, poate reduce concurența. Într-o piață deschisă, autoritatea trebuie să definească performanța necesară, nu să îngusteze artificial cercul produselor printr-o certificare specifică unei anumite țări.
După 2 mai, cerințele superioare trebuie justificate, nu doar preluate din proiect
Noile prevederi intrate în vigoare la 2 mai 2026 aduc o clarificare importantă: atunci când în documentația de proiect sau în caietele de sarcini sunt prevăzute cerințe de calitate superioare celor stabilite prin normativele obligatorii, acestea trebuie justificate tehnico-economic. Această obligație este esențială pentru achizițiile publice. Dacă se cere o țeavă cu performanțe speciale, un standard german, o certificare suplimentară sau o clasă superioară de rigiditate, trebuie explicat de ce. Nu este suficientă formula „așa a prevăzut proiectantul”.
Justificarea poate fi integrată în documentația de proiect. Este adevărat că proiectul tehnic conține mai multe volume: memoriu explicativ, piese desenate, documentație de deviz și proiectul de organizare a lucrărilor. În aceste documente pot exista datele inițiale de proiectare, soluțiile tehnice, cantitățile, resursele și modul de execuție. Totuși, dacă o cerință tehnică poate reduce numărul de ofertanți sau poate favoriza indirect un grup restrâns de producători, ea trebuie să poată fi verificată de grupul de lucru, de ofertanți, de ANSC, de organele de control și de public. Altfel, principiile din Legea achizițiilor publice rămân formale.
Cum răspund ADR-urile
AGER a solicitat informații de la agențiile de dezvoltare regională pentru a înțelege cine decide specificațiile privind țevile, materialele și echipamentele incluse în documentațiile de atribuire. Răspunsurile arată că, proiectantul are rolul decisiv, iar ADR-urile se consideră limitate în capacitatea de a modifica soluțiile tehnice.
| Întrebare | ADR Nord | ADR Centru | ADR Sud | Ce risc rezultă |
| Există o metodologie unitară pentru documentațiile de canalizare? | Indică faptul că nu există o metodologie unitară dedicată tuturor documentațiilor de canalizare, documentațiile fiind elaborate pe baza proiectelor tehnice și a documentației standard. | Aplică același cadru normativ și aceeași structură a documentației, dar cerințele tehnice variază în funcție de proiect. | Metodologia de elaborare este unitară pentru achiziții, dar diferențele provin exclusiv din documentația tehnică a fiecărui proiect. | Există un cadru formal comun, dar nu o verificare uniformă a impactului tehnic asupra concurenței. |
| Cine decide tipul de țeavă și specificațiile tehnice? | Proiectantul stabilește cerințele privind materialele, țevile, utilajele și echipamentele. | Specificațiile sunt preluate din documentația de proiect elaborată de proiectant. | Specificațiile sunt stabilite exclusiv de proiectant și că agenția nu le decide, nu le modifică și nu le influențează. | Proiectantul devine actorul central al concurenței, chiar dacă nu este autoritate contractantă. |
| ADR-ul poate modifica soluțiile tehnice? | Modificarea poate necesita revizuirea proiectului, verificare, expertizare și acordul proiectantului. | Nu are competențe să modifice unilateral soluțiile proiectantului. | ADR Sud spune că nu are atribuții privind verificarea sau modificarea soluțiilor tehnice. | Dacă proiectul este restrictiv, licitația pornește deja cu opțiunile limitate. |
| Cine decide echivalența? | Grupul de lucru poate examina echivalența, dar pentru aspecte complexe poate consulta proiectantul sau experți. | Grupul de lucru decide în procedură, dar poate solicita opinia proiectantului sau a specialiștilor. | Echivalența tehnică revine exclusiv autorului de proiect. | Proiectantul poate ajunge și autorul soluției, și arbitrul alternativelor. |
| Se acceptă materiale diferite, de exemplu PVC în loc de PP/PPHM? | Doar dacă materialul nu modifică soluția tehnică; altfel este necesară actualizarea proiectului. | Oferta nu va fi acceptată. | Nu poate fi acceptată fără confirmarea expresă a proiectantului și, după caz, actualizarea și reverificarea proiectului. | „Sau echivalent” este limitat practic de proiect. |
| Se solicită justificarea tehnico-economică pentru tipul de țevi? | Indică faptul că justificarea ține de etapa proiectării și de documentația elaborată de proiectant. | Poate solicita explicații proiectantului în cazul unor clarificări. | Nu solicită proiectantului justificarea tehnico-economică, deoarece nu are atribuții în acest sens. | Rămâne neclar cine verifică cerințele superioare din perspectiva achizițiilor publice. |
Aceste răspunsuri explică unde se află riscul. Ele se află chiar la etapa de proiectare, alegerea soluțiilor, în devize, în fișele tehnice și în modul în care este definită echivalența.
„Sau echivalent” în limitele proiectului
Din răspunsurile ADR-urilor reiese că sintagma „sau echivalent” funcționează doar dacă nu se modifică soluția tehnică aprobată. Dacă proiectul prevede PP/PPHM, iar ofertantul propune PVC, ADR Centru spune că oferta nu va fi acceptată. Dacă proiectul prevede un anumit material, iar ofertantul propune altul, ADR Sud spune că acceptarea depinde de confirmarea expresă a proiectantului și, după caz, de actualizarea și reverificarea proiectului. ADR Nord indică aceeași logică: dacă materialul diferit modifică soluția tehnică, schimbarea nu poate fi operată simplu în procedura de achiziție.
Așadar, „sau echivalent” nu pare să permită o competiție reală între soluții tehnice alternative, ci doar între produse care se încadrează în soluția deja aleasă de proiectant. Aceasta înseamnă că justificarea inițială a proiectului devine esențială. Dacă proiectantul stabilește o soluție care exclude practic alte materiale, trebuie să existe o explicație tehnico-economică clară, accesibilă și verificabilă.
Performanța țevii nu garantează calitatea lucrării
Planificarea de către proiectant a unor țevi de ultimă generație nu este suficientă. Calitatea unei rețele de apă sau canalizare depinde la fel de mult de execuție. O țeavă de calitate poate eșua dacă este montată prost. Dacă săpătura, patul de pozare, compactarea, îmbinările, pantele, testele de etanșeitate sau umpluturile nu sunt executate corect, performanța materialului poate deveni irelevantă. În special la conductele flexibile din plastic, comportamentul în timp depinde nu doar de țeavă, ci și de sprijinul oferit de solul din jur, de calitatea patului de pozare și de compactare.
Exemplele anterioare din proiecte de apă și canalizare, inclusiv cazul rețelelor de canalizare de la Costești nefuncționale, care au costat bugetul public peste 40 milioane lei, confirmă importanța etapei de executare (CNA a făcut percheziții la o firmă de construcții despre care ZdG scrie de un deceniu: lucrări nefinalizate pe bani publici). Același lucru ni-l confirmă zecile de percheziții desfășurate de CNA la primăriile din țară în luna februarie 2026, într-un dosar de delapidare de proporții în proiecte de infrastructură finanțate din fonduri naționale și externe (Comunicat CNA).
Când rețelele sunt proiectate și executate cu bani publici, scopul este ca lucrarea finală să funcționeze, să reziste și să deservească comunitatea. O țeavă performantă pe hârtie nu compensează o execuție slabă.
Putem conchide că, în licitațiile de apă și canalizare, țeava poate deveni un filtru de piață. Poate decide cine participă, cine este exclus și cât de reală este concurența.
PVC, PP, PPHM, PEHD, PE100-RC, PAS 1075 sau DVGW nu trebuie tratate simplist. Unele soluții pot fi necesare și performante. Dar într-o achiziție publică, performanța trebuie justificată, nu doar menționată. Iar justificarea trebuie să fie accesibilă, verificabilă și monitorizabilă.
Legea achizițiilor publice cere concurență, tratament egal, nediscriminare și proporționalitate. Noile prevederi intrate în vigoare la 2 mai cer justificarea cerințelor superioare. Răspunsurile ADR-urilor arată că deciziile esențiale se iau înainte de licitație, în proiectul tehnic. Tocmai de aceea, proiectul trebuie privit nu doar ca document de construcție, ci și ca document care poate influența concurența.
În achizițiile publice, nu este suficient ca o țeavă să fie performantă. Trebuie să fie clar de ce este necesară, cine a verificat justificarea, ce echivalente sunt acceptate și cum va fi controlată execuția. Pentru că o rețea publică nu eșuează doar atunci când se cumpără materiale proaste. Ea poate eșua și atunci când materiale bune sunt cerute fără transparență, cumpărate fără concurență reală și montate fără monitorizare riguroasă.
Acest material este realizat în cadrul proiectului „Banii Publici sunt și Banii Mei!”, implementat de Asociația pentru Guvernare Eficientă și Responsabilă AGER cu susținerea financiară din partea National Endowment for Democracy (NED).