Blog

Autor: Olga Diaconu

Suma cu care este încheiat un contract de achiziție publică de lucrări rămâne rareori neschimbată. Anterior, am scris mai mult despre majorarea, nu întotdeauna întemeiată, a valorii contractelor de achiziții publice. Mai recent, a luat amploare fenomenul ajustării la inflație sau în baza actualizării componentelor de cost, în contextul creșterii masive a prețurilor de după începerea războiului din țara vecină. Acordurile adiționale de ajustare a valorii contractelor, în baza inflației sau actualizării componentelor de cost, sunt guvernate de Regulamentul privind ajustarea periodică a valorii contractelor de achiziții publice cu executare continuă, încheiate pe un termen mai mare de un an, aprobat prin HG nr. 1129 din 21.11.2018. Un articol despre incertitudinile Regulamentului a fost publicat pe revizia.md în anul 2022.

Pentru a evita confuziile, menționăm anumite diferențe prevăzute de Regulament pentru cele două tipuri de ajustare. Ajustarea în baza inflație se face pentru lucrările neexecutate din contractul de achiziții publice, cel mult o dată pe an, după publicarea datelor statistice privind rata inflației sau deflației pentru anul precedent. Pe de altă parte, ajustarea în baza actualizării prețurilor de cost se face pentru lucrările executate de două ori pe parcursul unui an bugetar, în lunile ianuarie și iulie, sau după caz, la recepționarea și finalizarea lucrărilor realizate conform contractului de achiziție, în baza actualizării componentelor prețului de cost. 

Pentru a observa tendințele legate de ajustarea contractelor de achiziții publice, am analizat deciziile de ajustare publicate în Buletinele Achizițiilor Publice (BAP) din perioada aprilie – iulie 2023, unele dintre aceste decizii fiind emise în lunile anterioare ale anului 2023. După cum era de așteptat, am identificat și unii indicatori de risc. Deoarece cele mai multe astfel de acorduri de ajustare a contractelor de achiziții publice au fost încheiate de ÎS „Administrația de Stat a Drumurilor” (în continuare ASD), am analizat tendințele observate la ajustarea contractelor acestei autorități contractante.

În perioada de referință aprilie – iulie 2023, în BAP au fost publicate decizii de ajustare a valorii contractelor încheiate de ASD cu următorii operatori economici:

1. „Irinda Prim” SRL;
2. „Lusmecon” SRL;
3. „Poduri Prim” SRL;
4. „Rutador” SRL;
5. „Nouconst” SRL;
6. „Drumuri Bălți” SRL;
7. „Drumuri Criuleni” SRL;
8. „Neledimpex” SRL.

Considerăm necesar să precizăm că și alți operatori economici au beneficiat de ajustarea contractelor încheiate cu ASD în perioada anterioară celei de referință indicată. Printre aceștia au fost: „Genesis International” SRL, „Corsag” SRL și „Dromas-Cons” SRL.

În cele ce urmează, vom analiza stegulețele roșii (indicatori de risc) incidente contractelor de achiziție de lucrări și acordurilor adiționale de ajustare a contractelor de achiziție de lucrări încheiate de ASD.

• Termenul de executare a unora dintre contractele ajustate a fost inițial stabilit pentru perioada dinainte de creșterea masivă a inflației sau prețurilor materialelor de construcție și combustibilului.

O tendință observată a fost aceea că unele contracte ajustate la inflație ar fi trebuit să fie finalizate cu mult înainte de survenirea circumstanțelor ce au determinat necesitatea ajustării. În cazul în care contractul ar fi fost executat în termenul prevăzut în contractul inițial, nu ar fi crescut masiv inflația, și nici costul materialelor de construcție și combustibilului. Astfel, nu ar fi fost necesară alocarea resurselor materiale suplimentare pentru acoperirea pierderilor suferite de operatorii economici. Totodată, este de la sine înțeles că tergiversarea lucrărilor de construcție/reparație duce la degradarea lucrărilor începute, dar nefinalizate, ceea ce generează costuri suplimentare pentru remediere. Tergiversarea lucrărilor poate fi imputabilă atât operatorilor economici, care și-au exprimat din start disponibilitatea de a executa contractele de achiziție de lucrări în termene restrânse, pe care nu aveau capacitate de a le onora, cât și autorităților contractante, care își execută cu întârziere obligațiile contractuale, în unele cazuri. Admitem, desigur, că unele întârzieri au loc în circumstanțe ce nu sunt imputabile părților contractuale, cum ar fi condițiile meteo sau pandemia. Totuși, având în vedere ponderea mare a contractelor ale căror termene de executare sunt prelungite de două – trei ori, aceste pretexte par puțin probabile. Indiferent cine se face vinovat de tergiversare, costurile suplimentare sunt puse pe umerii cetățenilor.

Incidența acestui indicator de risc este confirmată prin următoarele exemple, raportate la operatorul economic care execută lucrările:

 

 

„Irinda Prim” SRL

„Irinda Prim” SRL execută contractul de achiziție de lucrări de reabilitare a drumului G122 M3 – Sagaidacul Nou  – Satul Nou – Mihailovca – R26, sectorul km 5+140 – 18+080, nr. ocds-b3wdp1-MD-1579779725549. Valoarea estimată a procedurii de licitație a fost de 98 478 000 lei fără TVA, termenul de executare a contractului fiind până în luna decembrie 2021. 

Contractul de achiziție în sumă de 117 159 026,93 lei, inclusiv TVA, a fost încheiat la 22.05.2020. După ce termenul de executare a contractului a fost prelungit, ASD a încheiat cu „Irinda Prim” SRL un acord adițional de ajustare a valorii contractului cu 10 918 131,6 lei la data de 28.10.2022 și un alt acord adițional de ajustare a valorii contractului cu 22 422 865,2 lei la data de 14.02.2023.

Ultima modificare a termenului de executare a contractului a avut loc la 30.12.2022, când termenul de executare a fost stabilit pentru 30 aprilie 2023 (BAP 29 din 11 aprilie 2023, pag. 181). De această dată, prelungirea termenului de executare s-a datorat neconformității proiectului, care a generat necesitatea includerii lucrărilor suplimentare de peste 1,6 milioane lei (BAP 29 din 11 aprilie 2023, pag. 172).

Un alt contract executat de „Irinda Prim” SRL este contractul de achiziție de lucrări de reabilitare a drumului G125 Cimișlia – Iargara – Sărata Nouă, sector km 2+700 – 24+500, încheiat în rezultatul procedurii de licitație nr.  ocds-b3wdp1-MD-1578919608401. Valoarea estimată a achiziției a fost de 124 486 000 lei, fără TVA. Inițial a fost stabilit un termen de executare a lucrărilor până în decembrie 2021.

Contractul în sumă de 149 044 811,05 lei, cu TVA, a fost încheiat la data de 10.06.2020. La contract au fost operate mai multe modificări, valoarea acestuia fiind când majorată, când micșorată. La fel, a fost prelungit termenul de executare, ceea ce a permis ajustarea contractului cu 339 063,6 lei la 28.10.2022 și cu 6 654 284,4 lei la 14.02.2023.

 

 

„Rutador” SRL

„Rutador” SRL execută contractul de achiziție de lucrări de construcție a drumului R30 Anenii Noi – Căușeni – Ștefan Vodă – Frontiera cu Ucraina (drum de ocolire a s. Troița Nouă), km 0-6,4, ocds-b3wdp1-MD-1557317905108. Valoarea estimată a procedurii de achiziție a fost de 94 395 600 lei fără TVA, termenul de executare a contractului fiind stabilit pentru luna decembrie 2020. Contractul în sumă de 127 959 699,54 lei cu TVA a fost încheiat la data de 25.06.2019. 

Termenul de executare a fost prelungit în luna decembrie 2020, și ulterior în decembrie 2022. La data de 16.02.2023, a fost încheiat acordul adițional de prelungire a termenului de executare și de ajustare a contractului cu suma de 16 643 357,17 lei cu TVA.

Ajustarea valorii contractului a fost posibilă după încheierea acordului adițional de prelungire a termenului de execuție până la 31.07.2023. Anunțul privind prelungirea termenului a fost publicat în BAP 16 din 24.02.2023, pag. 213.

Temeiurile pentru prelungirea termenului de execuție au fost următoarele:

• stări de urgență (sanitare sau de securitate); 
• creșterea semnificativă a prețurilor materialelor de construcții, carburanți etc.; 
• tergiversarea aprobării unui mecanism (actualizat) de ajustare a valorii contractelor, în legătură cu creșterea semnificativă a prețurilor la materiale pentru construcții și carburanți; din lipsa unei calități pe aspectul menționat, antreprenorul a manifestat o reticență la executarea lucrărilor contractate, motivând neclarități cu privire la costurile ce urmează a fi compensate în baza procedurii de ajustare.

 

„Poduri Prim” SRL

„Poduri Prim” SRL execută contractul de achiziție de lucrări de reparație a nodului rutier în preajma or. Bălți pe drumul M5 Frontieră cu Ucraina-Criva-Bălți-Chișinău-Tiraspol-frontiera cu Ucraina, km 133,71, încheiat la 25.06.2019, urmare a procedurii de achiziție  ocds-b3wdp1-MD-1558441529069. Potrivit anunțului de participare, valoarea estimată a procedurii de achiziție a fost de 78 905 300 lei, fără TVA, iar termenul de executare a lucrărilor a fost până în luna decembrie 2020.

Din secțiunea „Contracte” de pe pagina Agenției Achiziții Publice observăm că, la data de 25.06.2019 a fost încheiat contractul în sumă de 105 815479, 24 lei, inclusiv TVA. Înainte de expirarea termenului de executare a lucrărilor, la data de 15 decembrie 2020, termenul de executare a contractului a fost prelungit, ca ulterior să fie încheiat un acord adițional de majorare a contractului de 152.939,36 lei cu TVA. La data de 04.10.2021, termenul de executare a fost prelungit repetat, urmând iarăși un acord adițional de majorare a contractului, în sumă de 411.974,45 cu TVA, în aprilie 2022. Din luna septembrie 2022 și până în prezent, au fost încheiate două acorduri adiționale de ajustare a contractului cu valoarea cumulată de 3 915 452,84 lei, cu TVA,  și un acord adițional de majorare de 163 547,99 lei, cu TVA, după prelungirea suplimentară a termenului de executare a contractului în decembrie 2022.

Un alt contract executat de „Poduri Prim” SRL este contractul de achiziție de lucrări de reparație a rosturilor de deformație la poduri, poziționate pe drumurile publice R5 M5 – Vadul lui Vodă – M4, km 7+200; R6 Chișinău – Orhei – Bălți, km 36+208, km 44+337, km 45+298; R14 R6 – Codru Nou – Soroca – Unguri – frontiera cu Ucraina, km 0+010, km 1+150, km 5+770; R20 Orhei–Rezina–Rîbnița, km 53+210, ocds-b3wdp1-MD-1599036065596. Valoarea estimată a achiziției a fost de 15 575 000 lei, fără TVA, termenul de executare a lucrărilor fiind stabilit până în decembrie 2021, conform anunțului de participare.

Contractul în sumă de 19 620 453,49 lei, inclusiv TVA, a fost încheiat la data de 01.10.2020. Termenul de executare a contractului a fost prelungit în luna august 2021. Începând cu luna august 2022, contractul a fost ajustat de două ori, valoarea cumulată a ajustării fiind de 456 094,3 lei cu TVA, informații ce reies și din secțiunea „Contracte” de pe pagina AAP.

Deși potrivit pct. 6 din Regulamentul privind ajustarea periodică a valorii contractelor de achiziții publice cu executare continuă, încheiate pe un termen mai mare de un an, aprobat prin HG 1129/2018 prevede că una dintre condițiile cumulative pentru ajustare o reprezintă îndeplinirea obligațiilor contractuale de către partea contractantă care solicită ajustarea, situația nu stă chiar așa în privința „Poduri Prim” SRL. În BAP 39 din 16 mai 2023 regăsim motivele care au servit drept temei pentru prelungirea termenului de executare a lucrărilor până la 31 decembrie 2023, pentru contractul încheiat în urma procedurii nr. ocds-b3wdp1-MD-1558441529069, deși inițial termenul de executare era până în decembrie 2020. În BAP 38 din 12 mai 2023 regăsim temeiurile pentru prelungirea termenului de executare a contractului încheiat în rezultatul procedurii  ocds-b3wdp1-MD-1599036065596.

 

Motivele invocate sunt:

• stări de urgență (sanitare sau de securitate); 
• creșterea semnificativă a prețurilor materialelor de construcții, carburanți etc.; 
• tergiversarea aprobării unui mecanism (actualizat) de ajustare a valorii contractelor, în legătură cu creșterea semnificativă a prețurilor la materiale pentru construcții și carburanți. Din lipsa unei clarități pe aspectul menționat, antreprenorul a manifestat o reticență la executarea lucrărilor contractate, motivând neclarități cu privire la costurile ce urmează a fi compensate în baza procedurii de ajustare. 
• includerea lucrărilor suplimentare datorate necorespunderii proiectului de execuție cu situația de facto și/sau omiterea unor volume de lucrări care nu s-au putut identifica la etapa de proiectare, însă fără de care este imposibilă continuarea lucrărilor. 

Nu considerăm că starea de urgență este un motiv acceptabil, în condițiile în care contractul a fost încheiat în perioada pandemiei COVID-19. Totuși, executarea contractelor de lucrări nu a fost stopată în această perioadă. În ceea ce privește creșterea semnificativă a prețurilor pentru materiale de construcții și carburanți, în special pentru primul contract, aceste creșteri au survenit în perioada când contractul ar fi trebuit să fie deja finalizat. Ultimul motiv, și anume includerea lucrărilor suplimentare datorate necorespunderii proiectului este imputabil autorității contractante. În ambele anunțuri de modificare este menționat că Antreprenorul poartă răspundere conform prevederilor contractuale pentru lucrările executate cu întârziere, respectiv, reiese că autoritatea contractantă consideră că operatorul economic nu și-a executat obligațiile contractuale. Totuși, a aprobat ajustările.

„Nouconst” SRL

„Nouconst” SRL execută contractul de achiziție de lucrări de reparație a podului pe drumul M5 frontieră cu Ucraina – Criva – Bălți – Tiraspol – frontieră cu Ucraina, km 215, nr. ocds-b3wdp1-MD-1586860787794. 

Contractul în sumă de 13 143 550,14 lei, inclusiv TVA, a fost încheiat la 25.05.2020. Prelungirea termenului de executare a contractului a făcut posibilă ajustarea acestuia cu 762 330,59 lei, cu TVA, la 12.09.2022 și cu 2 824 128 lei, cu TVA, la 29.12.2022.

 

 

• Ajustarea la inflație a valorii contractului pentru partea din contract care ar fi trebuit să fie deja executată

Una dintre condițiile ce urmează a fi întrunite pentru ajustarea valorii contractului de achiziție este ca partea contractantă care a depus solicitarea de ajustare a valorii contractului să-și fi îndeplinit angajamentele contractuale. Am identificat situații în care contractul a fost ajustat la inflație, chiar dacă antreprenorul își executase doar în proporție foarte mică obligațiile contractuale.

„Lusmecon” SRL execută contractul de achiziție publică de lucrări de reparație a îmbrăcămintei rutiere pe drumul G100 R33 – Sofia – Cărpineni – Mingir – R34, km 0-3, nr. ocds-b3wdp1-MD-1623648835641. Termenul inițial de executare a contractului a fost stabilit până la 30 decembrie 2022, conform anunțului de participare.

Termenul de executare a contractului a fost prelungit până la 31.07.2023 prin AA5 din 04.04.2023. Cu toate că acest contract a fost încheiat la 29.07.2021, iar termenul de executare urma să expire în scurt timp, la 12.05.2023 a fost încheiat un acord adițional de ajustare la inflație a contractului, având în vedere că rata inflației pentru anul 2022 a constituit 30,24%.

În BAP 58 din 25 iulie 2023 regăsim calculele pentru ajustarea la inflație a acestui contract. Valoarea contractului la data de 01.01.2023 este indicată ca fiind 38 316 615,32 lei, în timp ce valoarea executată a contractului este de doar 6 833 888,40 lei. Este ajustată la inflație valoarea neexecutată a contractului, de 31 482 726,32 lei. Potrivit calculelor realizate, valoarea contractului este ajustată cu 9 520 376,62 lei, cu TVA.

Contractul a fost ajustat la inflație și anterior cu 2 077 520 520,43 lei, conform anunțurilor de modificare din BAP 43 din 30 mai 2023 și din BAP 16 din 24.02.2023.

În anunțul de modificare din BAP este indicat că ar fi fost întrunite condițiile cumulative pentru ajustarea contractului, inclusiv executarea obligațiilor contractuale, dar fără a invoca exact circumstanțele, neimputabile operatorului economic, care ar face contractul eligibil pentru ajustare.

 

 

 

• Termene de executare a lucrărilor stabilite pentru perioade restrânse și perioada încheierii contractelor

Regulamentul adoptat prin HG 1129/2018 se aplică contractelor încheiate pe o perioadă mai mare de un an. Regulamentul nu este aplicabil contractelor încheiate pe termen de un an, cum este cazul proiectelor implementate în programul guvernamental „Satul European”, spre exemplu, pentru că acolo este stabilit un termen de maxim un an pentru realizarea proiectelor respective. Presupunem că acest termen de un an, dar și alocarea integrală a banilor pentru aceste proiecte, s-au stabilit pentru a nu admite greșeala din proiectele de tristă reputație finanțate anterior din Fondul Ecologic Național, unde proiecte inițiate în anii 2014 – 2015 sunt și în prezent în proces de implementare și ajustare la inflație.

O tendință în contractele ASD sunt termenele de executare a lucrărilor pe perioade ce variază între 1 și 1,5 ani. În majoritatea cazurilor, aceste termene sunt ulterior prelungite de două – trei ori, iar contractele sunt încontinuu ajustate în funcție de inflație sau de majorarea costurilor pentru materiale de construcție și combustibil, după cum observăm și în cazurile enumerate mai sus. 

De asemenea, observăm că multe dintre aceste contracte sunt încheiate de ASD în a doua jumătate a anului, în unele cazuri chiar în luna decembrie. Perioada în care sunt încheiate aceste contracte au relevanță din perspectiva ajustării contractului la inflație. Conform pct. 4/3 din Regulament, „Ajustarea se face la începutul anului bugetar, după publicarea datelor statistice privind rata inflației sau deflației a anului precedent, inclusiv pentru  contractele care au fost încheiate pe parcursul anului precedent și se află în proces de executare mai puțin de un an, cu condiția întrunirii prevederilor punctului 6” Pct. 4/4 din același Regulament prevede că „Resursele financiare alocate și executate corespunzător în primul an bugetar de gestiune a contractului de achiziție publică nu sunt susceptibile de a fi ajustate”, ceea ce înseamnă că, cu cât un contract va fi semnat mai târziu pe parcursul unui an bugetar, cu atât va fi mai mică perioada nesusceptibilă ajustării la inflație. Dacă un contract este încheiat în luna decembrie, ajustarea va putea fi solicitată pentru toată perioada ulterioară lunii în care a fost încheiat contractul. 

Situația este similară și pentru ajustarea prețului în baza actualizării în baza componentelor de cost. Pct. 20 din Regulament prevede că „Ajustarea valorii se face inclusiv la contractele care se află în proces de executare mai puțin de un an, în condițiile prevederilor punctului 22”.

 

 

 

 

Concluzii

Nu se poate pune la îndoială faptul că inflația și creșterea masivă a prețurilor pentru componentele de cost pentru lucrările de construcție i-au pus într-o situație dificilă pe operatorii economici care aveau astfel de contracte în proces de executare. La fel, nu punem la îndoială nici necesitatea compensării acestora pentru pierderile suferite, în caz contrar, aceștia ar ajunge în incapacitate de a executa contractele și chiar în insolvabilitate. Totuși, se crează impresia că aceste ajustări îi favorizează, în multe cazuri, pe cei care nu și-au onorat obligațiile contractuale. Chiar dacă Regulamentul prevede expres condițiile care trebuie întrunite cumulativ pentru a face aplicabilă ajustarea, observăm că, cel puțin pentru contractele ASD, ajustarea are loc pentru contracte a căror executare a fost îndelung tergiversată. Se crează impresia că fie termenele de executare sunt prea scurte pentru executarea unor proiecte destul de ample, fie operatorii economici nu au capacitate de a se încadra în termenele pe care și le-au asumat atunci când au depus oferte în cadrul procedurilor de achiziție publică și au încheiat contractele respective. Ambele cazuri indică o posibilă denaturare a concurenței în achizițiile de lucrări de reparație a drumurilor în achizițiile ASD, în special dacă luăm în calcul și alți factori ce indică concurența foarte limitată. În general, la majoritatea procedurilor de achiziție de lucrări de reparație a drumurilor la ASD, sunt depuse foarte puține oferte per procedură, în multe cazuri doar câte o singură ofertă, ceea ce vorbește despre o posibilă împărțire a pieței. Totodată, în anii 2022 – 2023, nu a fost depusă nicio contestație la Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor (ANSC) în cadrul procedurilor de achiziție desfășurate de ASD. Cele mai recente contestații asupra procedurilor ASD datează din 2021.

Acest material este realizat în cadrul proiectului ”Banii Publici sunt și Banii Mei!”, implementat de Asociația pentru Guvernare Eficientă și Responsabilă AGER cu susținerea financiară din partea National Endowment for Democracy (NED).