Blog

Autoare: Olga Diaconu

S.A. „Administrația Națională a Drumurilor” (ANDSA) a lansat patru licitații pentru achiziția de lucrări de reparație capitală, în valoare de de 245,6 milioane MDL care ar trebui să schimbe infrastructura unor drumuri, în primăvara anului 2026. Vor fi aceste drumuri o dovadă de rezistență sau doar o nouă risipă de fonduri publice?

Deși procedurile se desfășoară transparent în sistemul MTender, o analiză a documentației scoate la iveală bariere subtile care ar putea îndepărta constructorii performanți și limita concurența reală. Într-un domeniu în care calitatea depinde direct de condițiile licitațiilor și rigurozitatea selecției, durabilitatea lucrărilor ar putea fi compromisă înainte ca prima lopată de asfalt să fie turnată. Analizăm în continuare capcanele din spatele acestor achiziții și impactul lor asupra siguranței rutiere pe termen lung.

Cele patru licitații, lansate de aceeași autoritate contractantă se referă la următoarele sectoare de drum:

1. G108 M5–Florești–Anenii Noi, 0–9km  (Etapa II) — reparație capitală drum național, nr.  ocds-b3wdp1-MD-1776163307963;
2. G104 Ialoveni–Costești–Moleșți–Răzeni–M3,2,00–8,67  km (sectorul de drum or. Ialoveni – s. Costești) — reparație capitală drum național, nr. ocds-b3wdp1-MD-1775732403122;
3. R22 — Telenești–Ratuș–R6,  11km — reparație capitală pod, nr.  ocds-b3wdp1-MD-1775731004773;
4. R34.3 — M3, acces spre s. Slobozia Mare, 2,494km  — construcție podeț nou + reparație capitală sector de drum (300 m), nr.  ocds-b3wdp1-MD-1776162160627.

Tabel comparativ al principalelor elemente

Riscuri pentru calitatea și durabilitatea lucrărilor

În documentația de atribuire lipsesc indicatori de performanță

Deși documentația tehnică este detaliată (clase de beton, normative, rețete de mixturi), lipsesc mecanisme esențiale pentru asigurarea calității în timp. Documentația de atribuire nu prevede indicatori de performanță măsurabili, cum ar fi capacitatea portantă reziduală, planeitatea, rugozitatea, adâncimea făgașelor, calitatea colectării apelor pluviale, vizibilitatea marcajelor. 

Republica Moldova dispune deja, din 2018, de un cadru normativ intern care fixează expres acest tip de abordare pe bază de performanță. Normativul NCM D.02.04:2018 — Normativ pentru întreținerea drumurilor pe criterii de performanță, publicat chiar pe pagina ANDSA, definește indicatori tehnici măsurabili, cum sunt capacitatea portantă reziduală, planeitatea, rugozitatea, adâncimea făgașelor, calitatea colectării apelor pluviale, vizibilitatea marcajelor, dar și un sistem de deduceri procentuale aplicabile atunci când contractorul nu menține parametrii asumați. Normativul este elaborat pentru întreținere, nu pentru reparații capitale, dar indicatorii sunt universali pentru calitatea unei suprafețe rutiere, iar perioada de garanție de 5 ani a reparațiilor capitale este, funcțional, exact o perioadă în care acești parametri ar putea fi urmăriți și validați. 

Cu alte cuvinte, instrumentele există, dar nu sunt folosite în documentația de atribuire la cele patru proceduri. Absența indicatorilor de performanță nu mai poate fi pusă pe seama lipsei cadrului normativ intern; este o alegere administrativă.

Prețul cel mai scăzut – singurul criteriu de evaluare folosit de ANDSA la licitații

Toate cele patru licitații folosesc exclusiv criteriul prețul cel mai scăzut. Această alegere este problematică pentru contracte complexe precum G104 și G108.

Spre exemplu, G104 nu este o simplă reparație a asfaltului. Caietul de sarcini include un zid de sprijin cu piloți forați pentru stabilizarea terasamentului pe sectoare expuse la alunecări de teren, cât și alte măsuri antialunecare. În astfel de contexte tehnice, diferențele între o execuție foarte bună și una mediocră pot rămâne invizibile la recepție, dar se manifestă ulterior prin tasări, fisuri, pierderea aderenței sau alunecări de terasament.

Ce probleme aduce criteriul prețului cel mai scăzut

În lipsa punctajului pentru durabilitate, experiența echipei sau a planul de management al mediului nu permite autorității contractante să facă un clasament al ofertanților în funcție de calitatea tehnică a soluțiilor propuse. Autoritatea contractantă nu poate selecta o ofertă mai avantajoasă sub aspectul calității, prioritar față de altă ofertă mai ieftină, dar care ar corespunde unor criterii minime stabilite.

Astfel, crește riscul ofertelor anormal de scăzute. Favorizează anumite firme care ar putea oferi 70–80% din valoarea estimată și recupera, ulterior, prin substituiri de materiale sau economii la grosimile straturilor. De asemenea, crește riscul de încheiere a acordurilor adiționale de majorare a contractelor.

Pentru contractele mari de infrastructură, sunt preferabile criteriile „cel mai bun raport calitate-preț” și  „cel mai bun raport calitate-cost„, pentru că evaluează oferta pe mai multe dimensiuni și reduce riscul calitativ. Aceste criterii se regăsesc în Legea 131/2015 privind achizițiile publice, însă autoritatea contractantă alege să nu le folosească.

Lipsesc standardele de achiziții publice durabile

Principiul achizițiilor durabile este menționat expres în art. 7 lit. k) din Legea nr. 131/2015 privind achizițiile publice, dar în cele patru proceduri ANDSA sunt implementate parțial. Lipsesc cu desăvârșire cerințele de mediu, sociale, de reciclare sau de performanță energetică.

Beneficiile adoptării acestor standarde ar putea aduce:

• un ciclu de viață mai lung, prin includerea costului ciclului de viață ca factor de evaluare. Aceasta ar da posibilitatea selectării unui ofertant care propune un strat de uzură ceva mai scump, dar cu durată mai mare.
• un conținut minim de asfalt reciclat în mixturile asfaltice ar putea reduce consumul de bitum virgin și volumul deșeurilor din demolări.
• certificările ISO 14001 (mediu) și ISO 50001 (energie) ar putea impune o disciplină în gestiunea mediului și a consumului energetic la șantier. Aceste certificări ISO se regăsesc pe larg chiar și în proceduri de achiziție mici în Republica Moldova, deci ar fi de așteptat să se regăsească și în procedurile de achiziție mari de infrastructură.
• utilizarea emulsiilor bituminoase cu conținut mai redus de compuși organici volatili, în special pentru tronsoanele care traversează localități.
• clauze sociale, ce se referă la salarii minime decente, securitatea la locul de muncă, interdicția muncii fără contract.

Observăm că, beneficiile practice sunt drumuri mai rezistente, costuri mai mici pe termen lung, impact redus asupra mediului, concurență mai diversă (inclusiv firme inovatoare și IMM-uri specializate), dar și oferirea condițiilor de muncă decente și mai sigure.

Termenul de garanție de 5 ani de la data recepției finale

Documentația de atribuire prevede un termen de garanție de 5 ani pentru toate cele patru proceduri de licitație. Este termenul legal minim pentru reparațiile capitale, conform Codului urbanismului și construcțiilor nr. 434/2023. Problema nu e că termenul ar fi scurt, ci că e identic pentru toți ofertanții. Ar fi preferabil ca autoritatea contractantă să includă termenul de garanție ca și factor de evaluare pentru criteriile „cel mai bun raport calitate-preț” și  „cel mai bun raport calitate-cost„. Acest lucru ar stimula ofertanții să ofere termene de garanție mai mari de 8, 10 sau chiar 12 ani, folosind materiale și tehnologii mai durabile. Astfel, scade și riscul pe care și-l asumă autoritatea contractantă.

Concurența limitată prin condiții disproporționate

Limbajul documentației, o barieră pentru competiția internațională

Licitațiile pentru drumurile G108 și G104 au fost publicate și în Jurnalul Oficial al UE, semn că autoritatea deschide formal ușa concurenței internaționale. În practică, documentația de atribuire pentru cele două proceduri de licitație nu a fost tradusă în engleză sau alte limbi de circulație internațională. În sistemul Mtender, apare tradus în engleză doar anunțul de participare pentru G108. O firmă din alte state europene, decât România, ar putea fi nevoită să investească mai întâi în traduceri specializate.

Termene scurte de depunere

Termenele de depunere sunt foarte aproape de limitele minime prevăzute de legislație (35 de zile pentru licitațiile publicate în JOUE, 20 de zile pentru cele care nu necesită publicarea în JOUE):

– G108 — 37 zile (pentru un contract de 112 mln. LEI)

– G104 — 36 zile

– R22 — 21 zile

– R34.3 — 22 zile

Un operator economic interesat, care descoperă anunțul la câteva zile după publicare are la dispoziție foarte puțin timp să organizeze o vizită la amplasament, să obțină oferte de la furnizori și subcontractori și să pregătească o ofertă competitivă. O firmă străină poate fi dezavantajată și din cauza că ar trebui să traducă documentația, înainte de a pregăti o ofertă.

Cerința privind cifra de afaceri 

Cifra de afaceri, stabilită la aproximativ 100% din valoarea totală a contractului în toate cele patru proceduri este sub limita maximă prevăzută de Legea 131/2015 privind achizițiile publice. Totuși, în cazul G108 și G104, care au termene de executare de 24 de luni de la primirea ordinului (2026 – 2028), volumul real facturat anual ar putea fi, în practică, mai mic de o treime. 

Cum funcționează mai exact,  exemplul G104:

• Contract: ~ 99 mln. LEI pentru 24 luni
• Suma alocată pentru anul 2026 este de 15 mln. LEI
• Execuție anuală estimată ~ 42 mln. LEI pentru perioada 2027 – 2028
• Se cere o cifră de afaceri anuală de ~100 mln. LEI

În rezultat, cerința devine echivalentă cu peste aproximativ 200% din volumul anual real, posibil peste plafonul maxim permis de Legea 131/2015. Autoritatea contractantă ar putea justifica această cerință prin faptul că o cifră de afaceri mare ar reduce riscul autorității contractante. În realitate, operatorii economici mari sunt implicați concomitent în mai multe contracte mari, mai multe dintre care pentru ANDSA. Totuși, documentația de atribuire nu se referă deloc la acest aspect. Prin urmare, cerința unei cifre de afaceri raportată la suma contractului își pierde din sens. Iar o cifră de afaceri apropiată de pragul maxim prevăzut de legislație are impact asupra concurenței:

– elimină firme care ar putea executa lucrările în mod realist;

– favorizează un grup restrâns de companii foarte mari;

– reduce numărul ofertanților.

Combinată cu cerința de experiență similară (≥75% din valoarea contractului), formula îngustează și mai mult piața. Pentru G108, experiența similară înseamnă un contract anterior de cel puțin ~84 mln. LEI — prag accesibil, pe piața rutieră a Moldovei, doar unui număr restrâns de operatori.

Costul proiectelor în Fondul Rutier vs. Planul de achiziții vs. alocarea 2026

Cea mai gravă incoerență identificată se referă la discrepanțe între costul total al proiectelor, așa cum este declarat în Programul fondului rutier 2026 și valoarea estimată a licitațiilor efectiv lansate pe SIA RSAP. Pentru G108, G104 și R22, diferența  este de câteva ori mai mare.

În realitate Programul fondului rutier 2026 pentru G104 (Ialoveni–Costești–Moleșți–Răzeni–M3), Programul fondului rutier 2026 indică un cost total de 15 mln. LEI, sumă identică cu alocarea pentru anul 2026. Cu alte cuvinte, documentul programatic nu recunoaște o valoare mai mare a proiectului și nu declară o continuare în 2027 sau 2028. Dar anunțul de participare lansat pe SIA RSAP are valoarea estimată de 98,9 mln. LEI, de 6,6 ori mai mult decât suma indicată în Program.

Situația este similară la G108 (M5–Florești–Anenii Noi). În Program apare un cost total de  15 mln. LEI, în timp ce valoarea estimată a licitației este de 111,9 mln. LEI. Pentru R22 (pod pe Telenești–Ratuș–R6), în Program apare un cost total de  5 mln. LEI, iar valoarea estimată a licitației este 24,98 mln. LEI. Însumate, cele trei proceduri solicită un volum în plus de peste 200 de milioane MDL, față de Programul fondului rutier 2026 .

Obiectivul R34.3, 2,494km  nu apare în anexa 2 a Programului, la lucrări capitale. Programul alocă fonduri pentru sectoare adiacente ale aceluiași drum: 0,22–2,35km  (alocat 2026: 3,44 mln. LEI) și 2,64–3,90km  (alocat 2026: 2,03 mln. LEI), ambele la categoria „Reparația îmbrăcăminților rutiere„. În plus, Planul de achiziții 2026 al ANDSA prevede pentru acest obiect doar 3,3mln. LEI, față de 9,85 mln. LEI în anunțul de participare.

Riscuri și vulnerabilități

Dacă Programul recunoaște doar 15 mln. LEI pentru G108, 15 mln. LEI pentru G104 și 5 mln. LEI pentru R22, dar autoritatea contractantă încheie contracte de peste 235 mln. LEI cumulat, nu este clar de unde vor veni ceilalți peste 200 mln. LEI., nici pentru 2026, nici pentru anii următori. Consecințele posibile ar fi: lucrări întrerupte, plăți întârziate cu penalități pentru bugetul public sau modificări tacite ale Programului în cursul anului, făcute fără transparență.

În concluzie, considerăm că, cele patru licitații analizate evidențiază un model complex și problematic:

• niciun indicator de performanță măsurabil;
• accent exclusiv pe prețul cel mai scăzut, chiar pentru contracte de complexitate tehnică ridicată;
• discrepanțe majore între valoarea totală a proiectelor declarată în Programul fondului rutier 2026;
• concurență îngustată prin cerințe financiare disproporționate;
• niciun criteriu de durabilitate.

Este de remarcat că, niciuna dintre aceste alegeri nu încalcă formal legea, dar fiecare se situează la pragul maxim restrictiv permis. Cumulate, ele compun un model de achiziție care ignoră în mod consecvent toate instrumentele de calitate disponibile. Rezultatul probabil: contracte atribuite rapid și aparent eficient, dar cu risc ridicat de drumuri mai puțin durabile, plăți amânate peste posibilitățile declarate ale Fondului Rutier și costuri mai mari pe termen lung.

Acest material este realizat în cadrul proiectului ”Banii Publici sunt și Banii Mei!”, implementat de Asociația pentru Guvernare Eficientă și Responsabilă AGER cu susținerea financiară din partea National Endowment for Democracy (NED).