Blog

Autor: Olga Diaconu

În 2024, Direcția generală locativ-comunală și amenajare a mun. Chișinău (DGLCA) a încheiat contracte de aproape jumătate de miliard de lei prin procedura de negociere fără publicarea anunțurilor de participare. Cele mai mari contracte, suma cumulată a cărora ajunge la 200 milioane lei, au fost atribuite Î.M.„Spații Verzi”. 

Pentru întreținerea și amenajarea parcurilor și grădinilor publice din mun. Chișinău, DGLCA a încheiat  contracte în sumă cumulată de 77 200 000 lei cu ÎM „Parcul Dendrariu” și ÎM „Grădina Zoologică”. Alte circa 100 milioane lei, au fost atribuite întreprinderilor municipale pentru servicii locative pentru cele 5 sectoare ale mun. Chișinău (ÎMSL),  în afara sistemului trezorerial și fără a fi  raportate la Agenția Achiziții Publice (AAP). 

Din planul de achiziții al DGLCA, aflăm că, pentru anul 2024, a fost planificată încheierea următoarelor contracte de achiziții publice prin negociere fără publicare prealabilă a anunțurilor de participare (NFP):

1. Servicii de transport prestate de către ÎMSL de sector referitor la evacuarea deșeurilor, valoare estimată 13 983 300 lei;
2. Servicii de salubrizare a teritoriilor de uz comun prestate de către întreprinderile municipale, valoare estimată 67 696 200 lei;
3. Servicii de pregătire a orașului pentru desfășurarea manifestațiilor publice și a sărbătorilor prestate de către IM, valoare estimată 2 000 000 lei;
4. Servicii de salubrizare mecanizată a municipiului Chișinău prestate de către ÎMSL, valoare estimată 9 871 800 lei;
5. Servicii de lichidare a avariilor la sistemele inginerești intrabloc prestate de către ÎMSL de sector, valoare estimată 12 896 800 lei;
6. Servicii de întreținere a Dispeceratului municipal Central, valoare estimată 1 548 250 lei;
7. Servicii de întreținere și modernizare a spațiilor verzi din or. Chișinău, valoare estimată 151 677 725 lei;
8. Î.M. Parcul „Dendrariu”, valoare estimată 17 382 100 lei;
9. Î.M. Regia „Autosalubritate”, valoare estimată 9 201 670 lei;
10. Î.M. „Combinatul Servicii Funerare”, valoare estimată 9 010 000 lei;
11. S.A. „Apă-Canal Chișinău”, valoare estimată 541 500 lei;
12.  Î.M. „Direcția parcurilor de cultură și odihnă”, valoare estimată 7 648 167 lei;
13. Î.M. Grădina Zoologica, valoare estimată 38 632 200 lei;
14. ÎM Supravegherea și Protecția animalelor, valoare estimată 10 000 000 lei;
15. Servicii de defrișare și igienizare a arborilor în mun. Chișinău, valoare estimată 2 400 000 lei.

Pe pagina Agenției Achiziții Publice nu apar informații cu privire la încheierea acestor contracte cu întreprinderile municipale, chiar dacă majoritatea dintre ele au fost planificate pentru primul trimestru al anului 2024. AGER a solicitat de la DGLCA informații suplimentare despre aceste contracte. DGLCA ne-a comunicat că aceste contracte au fost încheiate în afara sistemului trezorerial, motiv pentru care nu au fost raportate la AAP. Totodată, DGLCA ne-a oferit lista contractelor semnate cu întreprinderile municipale (ÎM, ÎMGFL, ÎMSL) prin NFP.

Din informațiile puse la dispoziție, aflăm că DGLCA a încheiat contracte semianuale cu întreprinderile muncipale, pentru prima jumătate, respectiv pentru a doua jumătate a anului 2024, dar și unele contracte de scurtă durată. 

Cele mai voluminoase contracte, suma cumulată a cărora depășește 200 milioane de lei, au fost atribuite Î.M.„Spații Verzi”, și anume:

• Contractul nr. 44-T/24, ianuarie – septembrie, pentru achiziția de servicii de întreținere și modernizare a spațiilor verzi din mun. Chișinău – 166 728 950 lei;
• Contractul nr. 108-T/24, octombrie – decembrie, pentru achiziția de servicii de întreținere și modernizare a spațiilor verzi din or. Chișinău (Procurarea mijloacelor fixe și uneltelor) – 8 980 000 lei;
• Contractul nr. 118-T/24, octombrie – decembrie, pentru achiziția de servicii de întreținere și modernizare a spațiilor verzi din or. Chișinău – 27 325 770 lei.

Pentru întreținerea și amenajarea parcurilor și grădinilor publice din mun. Chișinău, DGLCA a atribuit următoarele contracte de prestări servicii, suma cumulată a cărora ajunge la 77 200 000 lei:

• ianuarie-septembrie, atribuit ÎM „Dendrariu”, pentru servicii de întreținere și amenajare a parcului Dendrariu, în sumă de 15 250 000 lei;
• ianuarie-septembrie, atribuit ÎM „Grădina Zoologică”, pentru servicii de întreținere a obiectelor comunale pentru Grădina Zoologică din mun. Chișinău, în sumă de 33 817 500 lei;
• ianuarie-iunie, atribuit ÎM„Direcția Parcurilor, Cultură și Odihnă”, denumit „Granturi capitale acordate pentru reabilitarea, renovarea și amenajarea parcurilor de odihnă și cultură, în sumă de 5 000 000 lei;
• octombrie-decembrie, atribuit ÎM„Grădina Zoologică”, pentru servicii de întreținere a obiectelor comunale pentru Grădina Zoologică din mun. Chișinău, în sumă de 13 382 500 lei;
• octombrie-decembrie, atribuit ÎM„Dendrariu”, pentru servicii de întreținere și amenajare a parcului Dendrariu, în sumă de 4 750 000 lei;
• octombrie-decembrie, atribuit ÎM„Direcția Parcurilor, Cultură și Odihnă”, denumit „Granturi capitale acordate pentru reabilitarea, renovarea și amenajarea parcurilor de odihnă și cultură, în sumă de 5 000 000 lei.

Pentru soluționarea problemei animalelor fără stăpân din mun. Chișinău, au fost atribuite următoarele contracte, suma cumulată a cărora se apropie de 15 milioane lei:

• ianuarie-iunie, atribuit ÎM„Supravegherea și Protecția Animalelor” pentru servicii de întreținere a Necropolei de animale, în sumă de 4 552 300 lei;
• ianuarie-iunie, atribuit ÎM„Supravegherea și Protecția Animalelor” pentru Programul municipal pentru rezolvarea problemelor animalelor fără stăpân, în sumă de 3 000 000 lei;
• iulie-decembrie, atribuit ÎM„Supravegherea și Protecția Animalelor” pentru Programul municipal pentru rezolvarea problemelor animalelor fără stăpân, în sumă de 1 419 480 lei;
• iulie-decembrie, atribuit ÎM„Supravegherea și Protecția Animalelor” pentru servicii de întreținere a Necropolei de animale, în sumă de 5 447 700 lei.

Întreprinderii Municipale „Servicii Funerare” i-au fost atribuite următoarele contracte, cu valoarea cumulată de 14 010 000 lei:

• ianuarie-iunie, pentru servicii de întreținere și amenajare a cimitirelor, în sumă de 7 010 000 lei;
• iulie-decembrie, pentru servicii de întreținere și amenajare a cimitirelor, în sumă de 7 010 000 lei;

Circa 100 milioane lei au fost atribuite întreprinderilor municipale pentru servicii locative pentru cele 5 sectoare ale mun. Chișinău (ÎMSL). Acestea au avut ca obiect:

• Servicii de lichidare a avariilor la sistemele inginerești intrabloc – aproape 19 milioane de lei;
• Servicii de transport pentru salubrizare și deszăpezire – peste 19 mln lei
• Servicii de salubrizare mecanizată a spațiului public – peste 12 mln lei
• Servicii de gestionare și reciclare a deșeurilor – 2 420 000 lei
• Servicii de întreținere și deservire a Platoului de depozitare a deșeurilor vegetale și de construcții – 2 360 000 lei.
• Servicii de întreținere și salubrizare manuală a spațiilor publice – peste 48 mln lei.

Întreprinderilor Municipale pentru Gestionarea Fondului Locativ (ÎMGFL1 – ÎMGFL23) le-au fost atribuite contracte în sumă cumulată de circa 50 milioane lei. Acestea au avut ca obiect:

• Servicii de întreținere și salubrizare manuală a spațiilor publice – peste 45 milioane lei;
• Servicii de salubrizare PMAN – peste 2 milioane lei.

Alte contracte au mai fost atribuite către ÎM„Autosalubritate”, ÎM „Apă-Canal Chișinău”, ÎM„Infocom”, APC A0140-0143, APLP 54/218.

Luând în calcul toate contractele încheiate de DGLCA prin NFP cu întreprinderile municipale, până în luna octombrie 2024 inclusiv, conform datelor puse la dispoziție de DGLCA, observăm că suma cumulată a acestora trece de 470 milioane lei, și s-ar putea apropia și mai mult de jumătate de miliard de lei, dacă vor mai fi semnate și alte contracte similare până la final de an.

Explicațiile reprezentanților DGLCA referitor la cadrul legal și procedurile aplicate

AGER a solicitat, pe data de 20 noiembrie 2024, informații suplimentare despre justificarea NFP și sursele financiare de la DGLCA. Prin răspunsul nr. 1-08/1-4331 din 20.12.24, Direcția generală locativ-comunală și amenajare a CMC ne-a oferit explicații cu privire la resursele financiare pentru contractele enumerate mai sus și justificarea acestora. Mai jos expunem întrebările formulate de AGER și răspunsurile oferite de DGLCA.

Care a fost temeiul pentru recurgerea la procedura de negociere fără publicare prealabilă, reieșind din prevederile Legii 131/2015 privind achizițiile publice?

Răspuns DGLCA: „Procedura de negociere fără publicare a fost utilizată în conformitate cu prevederile Legii nr. 131/2015 privind achizițiile publice, în special cu articolele referitoare la cazurile de excepție în care procedura de negociere fără publicare este permisă, având în vedere natura serviciilor furnizate și condițiile specifice în care acestea se desfășoară. Conform Legii, această procedura poate fi aplicată în situații care impun necesitatea de a garanta continuitatea serviciilor publice sau în cazul în care nu există condiții pentru o procedură concurențială, iar valoarea contractelor respectă criteriile stabilite.”

Comentariu AGER: Temeiul invocat de DGLCA pentru atribuirea prin NFP a contractelor enumerate mai sus nu se regăsește în art. 56 din Legea nr. 131/2015 privind achizițiile publice. Mai curând, DGLCA pare să nu fi aplicat prevederile din Legea privind achizițiile publice pentru aplicarea NFP, ci a făcut abstracție de ele. Răspunsurile DGLCA la celelalte întrebări confirmă acest lucru, întrucât DGLCA face referire la alte acte normative, care ar fi permis direcției municipale să nu aplice procedurile aferente achizițiilor publice.

Care sunt sursele financiare ale mijloacelor bănești utilizate pentru prestarea serviciilor contractate de la întreprinderile municipale prin procedura de negociere fără publicare (bugetul public sau alte surse)?

Răspuns DGLCA: „Mijloacele bănești utilizate pentru prestarea serviciilor menționate provin, în principal, din bugetul local al municipiului Chișinău, alocate pentru aceste activități  (dispoziția nr. 44-d din 15.02.2023) cu scopul de a asigura furnizarea serviciilor publice esențiale, în anumite cazuri, pot exista și surse financiare suplimentare, cum ar fi granturi sau fonduri externe, în funcție de natura și specificitatea serviciilor contractate.”

Comentariu AGER: La răspunsul său, DGLCA a atașat dispoziția primarului general al mun. Chișinău nr. 44-d din 15 februarie 2023, cu privire la operarea unor modificări în planul alocațiilor bugetare aprobate pentru Direcția generală locativ-comunală și amenajare pentru anul 2023. Din anexa la dispoziție, aflăm despre subvențiile și granturile acordate unor întreprinderi municipale, din alocațiile aprobate pentru DGLCA pentru anul 2023, după cum urmează:

• ÎMGFL nr, 1-23. ÎMSL de sector, APLP nr. 54/218 F1 -F3 0669, P3- 00331
• Subvenții acordate întreprinderilor de stat și municipale nefinanciare (Cod ECO 251100) – 107 448 200 lei
• Î.M. Infocom, Dispeceratul municipal central FI -F3 0669, P3-00331 

• Subvenții acordate întreprinderilor de stat și municipale nefinanciare (Cod ECO 251100) – 1 857 900 lei
• Î.M. Asociația de gospodărire a spațiilor verzi F1-F3 0620, P3-00332

• Granturi curente acordate instituțiilor publice la autogestiune (Cod ECO 263110) – 154 988 500 lei
• Granturi capitale acordate instituțiilor publice la autogestiune (Cod ECO 263210) – 8 789 300 lei
• Î.M. Parcul „Dendrariu” F1-F3 0620, P3-00332

• Subvenții acordate întreprinderilor de stat și municipale nefinanciare (Cod ECO 251100) – 15 000 000 lei
• Granturi capitale acordate instituțiilor publice la autogestiune (Cod ECO 263210) – 500 000 lei
• Granturi capitale acordate instituțiilor publice la autogestiune (Cod ECO 263210) – 1882100 lei
• Î.M. Regia „Autosalubritate” F1-F3 0620, P3-00332

• Subvenții acordate întreprinderilor de stat și municipale nefinanciare (Cod ECO 251100) – 6269000 lei
• Granturi capitale acordate instituțiilor publice la autogestiune (Cod ECO 263210) – 5357300 lei
• Î.M, „Combinatul Servicii Funerare” FI-F3 0620, P3-00332

• Subvenții acordate întreprinderilor de stat și municipale nefinanciare (Cod ECO 251100) – 7010000 lei
• Granturi capitale acordate instituțiilor publice la autogestiune (Cod ECO 263210) – 2000000 lei
• S.A. „Apă-Canal Chișinău” F1-F3 0620, P3-00332

• Subvenții acordate întreprinderilor de stat și municipale nefinanciare (Cod ECO 251100) – 649800 lei
• I.M, „Direcția parcurilorde cultură și odihnă„ F1-F3 0620, P3-00332

• Granturi capitale acordate instituțiilor publice la autogestiune (Cod ECO 263210) – 9177800 lei
• Î.M. Infocom, FI-F3 0620, P3-00332

• Granturi capitale acordate instituțiilor publice la autogestiune (Cod ECO 263210) – 3000000lei
• Î.M, Grădina Zoologică PI-F3 0820, P3-00229

• Subvenții acordate întreprinderilor de stat și municipale nefinanciare (Cod ECO 251100) – 36632200 lei
• Granturi capitale acordate instituțiilor publice la autogestiune (Cod ECO 263210) – 2000000 lei

La răspuns, se mai atașează demersul Ministerului Finanțelor din 09.02.2023, la scrisoarea DGLCA din 01.02.2023, în care se menționează că: „în cazul în care autoritatea publică locală a transmis bunurile din sfera locativ-comunală în gestiune economică întreprinderilor municipale în baza deciziei privind darea în administrare, adoptată de consiliul local, și deleagă prestarea serviciilor publice către întreprinderile municipale în baza contractului de delegare conform prevederilor Legii privind descentralizarea administrativă nr. 435/2006, finanțarea din bugetul local se înregistrează la grupele de conturi 251 „Subvenții acordate întreprinderilor de stat și municipale„ sau 263 „Granturi acordate beneficiarilor în interiorul țării. În cazul în care autoritatea publică locală nu a transmis bunurile în gestiune economică întreprinderilor municipale, aceasta efectuează procedura achizițiilor publice de selectare a operatorului specializat”. Totuși, Ministerul Finanțelor a recomandat Primăriei mun. Chișinău să revizuiască statutele întreprinderilor municipale întru determinarea clară a procedurii de finanțare a activității întreprinderilor municipale.

Abordarea permisivă ce reiese din scrisoarea de la Ministerul Finanțelor nu pare a fi împărtășită de Centrul Național Anticorupție. În decembrie 2023, CNA a publicat un raport privind rezultatele evaluării integrității instituționale în cadrul Î.M. Regia „EXDRUPO”, care atinge subiectul granturilor acordate de Direcția Generală Mobilitate Urbană (DGMU) unor întreprinderi municipale, în special Î.M. Regia „EXDRUPO”. În raport se atrage atenția că, noțiunea de autoritate/instituție publică la autogestiune reglementată la art. 3 din Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale nr.181/2014, reprezintă o entitate de drept public care, potrivit actului normativ prin care a fost fondată, desfășoară activitate necomercială și activează în baza principiilor de autogestiune. În aceste circumstanțe observăm că, întreprinderile municipale sunt persoane juridice de drept privat, adică agenți economici independenți care, în baza proprietății de stat transmise în gestiune, desfășoară activitate de întreprinzător care presupune obținerea de profit. Deci, întreprinderile municipale nu pot fi calificate ca instituții publice la autogestiune care ar putea beneficia de granturi curente sau capitale acordate instituțiilor publice la autogestiune în conformitate cu Ordinul MF nr.208/2015 (grupele de conturi: 263110, 263210). 

Raportul CNA face referire și la demersul Ministerului Finanțelor și atrage atenția că: „deși Ministerul Finanțelor s-a expus asupra procedurii de finanțare din bugetul local în cazul transmiterii în gestiune delegată a serviciului public către întreprinderile municipale, se atestă că unele recomandări nu au fost corelate cu legislația în vigoare. Astfel, la anumite poziții contravin cu actele normative în vigoare, inclusiv cu Decizia Plenului Consiliului Concurenței nr.ASO-34/21-28 din 31.05.2022.”

De asemenea, raportul CNA concluzionează că, finanțarea contractului de gestiune directă încheiat de DGMU cu ÎM Regia „EXDRUPO” a permis selectarea directă a operatorului economic, fără efectuarea unei proceduri de achiziții publice în acest sens, contrar prevederilor art. 21 alin. (2) din Legea nr.1402/2002, care stipulează că: „Delegarea gestiunii serviciilor publice de gospodărie comunală către operatori se va face în condiţii de transparenţă, prin licitaţie publică organizată conform legii”. Această situație este similară cu modul în care DGLCA încheie contracte cu întreprinderile municipale prin NFP. Prin urmare, suntem de părere că încheierea de DGLCA a contractelor prin NFP cu întreprinderile municipale, având ca obiect gestionarea unor servicii publice, nu respectă Legea achizițiilor publice.

• Au fost sau nu expediate deciziile de atribuire a contractelor menționate Agenției Achiziții Publice?

Răspunsul DGLCA: „În conformitate cu procedurile interne, deciziile de atribuire a contractelor încheiate prin procedura de negociere fără publicare nu au fost expediate Agenției Achiziții Publice pentru înregistrare, întrucât aceste contracte sunt încheiate în afacerea activităților curente și au fost gestionate conform reglementărilor interne aplicabile pentru gestionarea serviciilor municipale. Totuși, Vă putem asigura, că sunt respectate toate condițiile legale în ceea ce privește transparența și legalitatea procesului de atribuire.”

Comentariu AGER: Deși în răspunsul său, DGLCA ne asigură despre respectarea procedurilor legale cu privire la acest aspect, nu putem fi de aceeași părere, luând în considerare concluziile din raportul CNA. Contractele de gestiune a unor servicii publice, încheiate de DGLCA cu unele întreprinderi municipale au avut loc prin eludarea prevederilor Legii achizițiilor publice, iar de aici a reieșit și eludarea obligației de transmitere a dărilor de seamă către AAP. Respectarea procedurilor legale presupunea inclusiv transmiterea dărilor de seamă către AAP.

Sunt sau nu aplicabile, în viziunea DGLCA și Primăriei mun. Chișinău, prevederile legale ce se referă la notificarea ajutorului de stat în ceea ce ține de atribuirea contractelor menționate întreprinderilor municipale?

Răspunsul DGLCA: „În ceea ce privește notificarea ajutorului de stat, prevederile legale sunt atent monitorizate. În prezent, procedurile de atribuire a acestor contracte nu sunt considerate a implica ajutoare de stat în conformitate cu legislația națională privind ajutoarele de stat. Totuși, DGLCA se angajează să respecte toate reglementările în vigoare privind ajutoarele de stat și să întreprindă toate măsurile necesare pentru a asigura conformitatea cu legislația națională, inclusiv în ceea ce privește procedurile de notificare a ajutoarelor de stat, dacă va fi cazul.”

Comentariu AGER: Potrivit Legii nr. 139/2012 cu privire la ajutorul de stat, aceasta este orice măsură de sprijin care întruneşte cumulativ următoarele condiţii: 

a) este acordată de furnizor din resurse de stat sau din resursele unităţilor administrativ-teritoriale sub orice formă;

b) conferă beneficiarului un avantaj economic care nu ar fi fost obţinut în condiţii normale de piaţă;

c) este acordată în mod selectiv;

d) denaturează sau riscă să denatureze concurenţa.

Printre formele ajutorului de stat, prevăzute la art. 6 din legea respectivă, sunt subvențiile și/sau subsidiile, alocațiile bugetare, scutirile de la plata impozitelor, renunțare la veniturile de pe urma resurselor de stat sau resurselor unităților administrativ-teritoriale acordate preferenţial etc. 

Considerăm că, delegarea gestiunii serviciilor locativ comunale de DGLCA întreprinderilor municipale, în lipsa unor proceduri de achiziții publice sau parteneriate publice-private, cade sub incidența prevederilor acestei legi și formelor de ajutor de stat enumerate. Alte direcții municipale, în special DGMU, care la fel încheie contracte de delegare de gestiune, notifică Consiliul Concurenței în legătură cu ajutoarele de stat acordate întreprinderilor municipale, printre care ÎM Regia „EXDRUPO”, ÎM Regia Transport Electric sau ÎM Parcul Urban de Autobuze. Consiliul Concurenței examinează notificările și decide dacă ajutoarele de stat menționate sunt sau nu compatibile cu mediul concurențial. 

Concluzii:

Deși reprezentanții DGLCA au afirmat că au respectat procedurile legale la încheierea contractelor enumerate mai sus prin procedura de negociere fără publicarea prealabilă a anunțurilor de participare, considerăm că, procedurile la care se face referire contravin prevederilor Legii privind achizițiile publice și a legislației ce se referă la delegarea prestării serviciilor publice locativ-comunale. Constatăm că, întreprinderile municipale beneficiază în mod constant de granturi destinate instituțiilor publice la autogestiune. 

Totuși, întreprinderile municipale sunt, în esență, entități care desfășoară activitate de antreprenoriat cu scopul de a obține profit, ceea ce le face neeligibile pentru accesarea acestor tipuri de granturi din bugetul public. În aceste condiții, atribuirea contractelor putea avea loc în condițiile legii achizițiilor publice sau parteneriatului public-privat.

Acest material este realizat în cadrul proiectului ”Banii Publici sunt și Banii Mei!”, implementat de Asociația pentru Guvernare Eficientă și Responsabilă AGER cu susținerea financiară din partea National Endowment for Democracy (NED).