Blog

Scheme vechi în achizițiile noi de manuale școlare ale MECC
Revizii

Scheme vechi în achizițiile noi de manuale școlare ale MECC

 

Autor: Diaconu Olga

 

Versiunea în limba RUSĂ aici

 

În timp ce cadrele didactice și părinții semnalează calitatea deficitară a manualelor școlare sau chiar lipsa acestora la mai multe discipline, Ministerul Educației, Culturii și Cercetării (în continuare MECC) nu pare să depună prea multe eforturi în vederea remedierii acestor neajunsuri. Deși ar trebui să creeze un mediu concurențial, care să favorizeze asigurarea elevilor cu cele mai bune manuale disponibile pe piață, lucrurile nu merg chiar așa. 

Agenția Națională de Integritate a constatat recent un conflict de interese de către unii funcționari din cadrul Ministerului Educației, Culturii și Cercetării, care ar fi favorizat atribuirea contractelor de achiziții pentru manuale anumitor edituri aparținând persoanelor afiliate. Curtea de Conturi și Centrul Național Anticorupție, la rândul lor, au constatat numeroase abateri de la prevederile legale în procesul de desfășurare a achizițiilor publice de manuale pentru anii 2019 – 2020. 

Recent, MECC a inițiat două proceduri de achiziție de manuale. Am analizat documentația de atribuire și am constatat că MECC continuă să admită aceleași abateri de la prevederile legale. În continuare, am făcut o analiză a principalilor indicatori de risc de trucare a achizițiilor de manuale în achizițiile curente. 

La data de 07.07.2021, Ministerul Educației, Culturii și Cercetării a inițiat o achiziție de manuale școlare pentru învățământul primar, gimnazial și liceal, nr. ocds-b3wdp1-MD-1625660178450, cu valoarea estimată de 20 204 000 lei, fără TVA. 

La data de 16.07.2021, MInisterul Educației, Culturii și Cercetării a inițiat a doua procedură de achiziție de manuale școlare pentru învățământul primar, gimnazial și liceal, nr. ocds-b3wdp1-MD-1626435823949, cu valoarea estimată de 15 532 500 lei, fără TVA.

În procedurile de licitații publice menționate, am identificat mai mulți indicatori de risc care denotă denaturarea concurenței, printre care:

 

 

 

1.  Nu este clar stabilit obiectul achiziției

Din denumire, dar și după codul CPV 22112000-8, se creează impresia că autoritatea contractantă achiziționează bunuri – manuale școlare. În realitate, nu se achiziționează bunuri, ci servicii de elaborare a manualelor școlare și servicii de tipărire a manualelor. 

Acest lucru reiese și din Regulamentul cu privire la evaluarea, selectarea și achiziția manualelor pentru învățământul general, aprobat prin ordinul Ministerului Educației nr. 143/2017, cu modificările ulterioare operate prin ordinul MECC nr. 458/2020, care stă la baza procedurii de evaluare a calității manualelor. Regulamentul menționat face referire la concursul de elaborare, editare și achiziționare a manualelor pentru învățământul general.

Delimitarea obiectului achiziției, fie că este vorba despre bunuri sau servicii, are relevanță la stabilirea factorilor de evaluare, atunci când este aplicat criteriul „cel mai bun raport calitate-preț”. Legea 131/2015 stabilește că în achizițiile de bunuri, ponderea elementului de preț este de minim 60%, în timp ce în achizițiile de servicii, ponderea elementului de preț este de minim 40%. Ținând cont de faptul această achiziție are ca și scop asigurarea cu manuale a elevilor, stabilirea unei ponderi de minim 60% pentru prețul manualului și cel mult 40% pentru calitatea acestora poate avea drept consecință achiziționarea manualelor de calitate inferioară, ceea ce ar afecta negativ procesul de studii (mai multe detalii în continuarea articolului).

 

 

 

2. Divizarea incorectă a achiziției pe loturi

Prima procedură de achiziție publică este împărțită în 25 de loturi, în funcție de tipurile de manuale ce urmează a fi achiziționate. A doua procedură este împărțită în 21 de loturi. Considerăm că împărțirea pe loturi este necorespunzătoare și contribuie la denaturarea concurenței. 

Din anunțul de participare, reiese că autoritatea contractantă a inclus în fiecare lot atât servicii de elaborare a manualelor sub aspectul conținutului, cât și de tipărire a acestora, deși acestea sunt două tipuri distincte de servicii. 

Specificațiile tehnice stabilite de autoritatea contractantă se referă la numărul de pagini, culorile, tipul și grosimea hârtiei, modul de lipire etc. Totodată, autoritatea contractantă a stabilit ca și cerințe de calitate corespunderea cu Curriculum național. 

Același operator economic care oferă serviciile de tipărire, este responsabil și pentru elaborarea manualelor în conformitate cu Curriculumul național. Considerăm că o astfel de împărțire pe loturi este inoportună, deoarece presupune că același operator economic trebuie să dispună de capacitate atât de a elabora conținutul manualelor, cât și de a tipări manualele, fie de a subcontracta grupuri de autori care să elaboreze manuale conform Curriculumului național.

Această încălcare a fost constatată în Hotărârea Curții de Conturi nr.73 din 22 decembrie 2020 privind raportul auditului conformității achizițiilor publice în cadrul Ministerului Educației, Culturii și Cercetării și la unele entități din subordine, în legătură cu o achiziție similară desfășurată în anul 2019. Conform acestei hotărâri, „Planificarea achizițiilor de manuale de către MECC se efectuează incorect, deoarece în cadrul achiziției nu se delimitează obiectul de achiziție a serviciilor de tipărire de dreptul de editare/autor, ceea ce, la rândul său, duce la lipsa concurenței și la încheierea contractelor directe/fără publicare prealabilă, cu suportarea unor cheltuieli majorate”.

 

 

 

3. Criterii deficitare de evaluare a ofertelor

Conform anunțului de participare, criteriul de evaluare pentru adjudecarea contractului este cel mai bun raport calitate-preț, iar factorii de evaluare sunt prețul (60%) și calitatea ofertei (40%).

 

Considerăm că ponderea pe care autoritatea contractantă o acordă prețului este disproporționată în raport cu calitatea ofertei. Astfel, se creează premise pentru adjudecarea contractului unor operatori economici care oferă manuale la prețuri mai mici, în detrimentul calității. 

Având în vedere că obiectul achiziției este prestarea unor servicii de elaborare a manualelor și de tipărire a acestor manuale, deși titlul sugerează că este vorba despre bunuri (manuale), autoritatea contractantă avea dreptul să reducă ponderea prețului în această ecuație până la 40%. Conform prevederilor art. 26 alin. (12) din Legea 131/2015, 12), în cazul aplicării criteriilor de atribuire prevăzute la alin. (3) lit. c) și d), ponderea minimă pe care elementul de preț o are în cadrul criteriului de atribuire a contractului de achiziții publice/acorduluicadru este: 

a) pentru contractele de achiziții publice de bunuri – 60%; 

b) pentru contractele de achiziții publice de lucrări – 80%; 

c) pentru contractele de achiziții publice de servicii – 40%.

În raportul Centrului Național Anticorupție privind analiza riscurilor de corupție aferent procedurii de evaluare, selectare și achiziționare a manualelor școlare, care se referă la procedura de achiziție de manuale din anul 2019, elaborat la indicația Prim-ministrului Republicii Moldova, nr.15-03-821 din 03.02.2020, se constată că „luând în considerare specificul şi complexitatea obiectului de achiziţie publică (manualele şcolare), corespunderea acestuia cu necesităţile impuse de noul curriculumul naţional şcolar, se stabileşte că legislaţia naţională, limitează criteriile de calitate în cazul contractelor de achiziţii publice de manuale şcolare. Cu titlu de exemplu, în cadrul procedurii de achiziție a manualelor nr.MD-1552394536412 din 12.04.2019, în cadrul a 4 loturi, au câștigat ofertele de manuale cu cel mai mic preţ, dar nu cel mai mare punctaj pentru calitate”.

În raportul CNA se mai face referire, cu titlu de exemplu, la cadrul normativ privind regimul manualelor școlare în învățământul preuniversitar din România, unde ponderea punctajului rezultat în urma evaluării pe baza criteriilor de calitate este de 90% din punctajul total şi doar 10% preţ. 

Respectiv, autorii raportului au propus revizuirea criteriilor de  atribuire „cel mai bun raport calitate-preţ” şi „cel mai bun raport calitate-cost” pentru a prioritiza şi perfecţiona mecanismul de aplicare a acestor criterii care să pună accent pe calitatea bunurilor achiziţionate, şi anume să evidenţieze conţinutul şi calitatea manualelor şcolare. 

 

 

 

4. Lipsa de transparență a procedurii de evaluare a calității manualelor

Din documentația de atribuire, reiese că evaluarea calității manualelor școlare urmează a fi realizată de comisii speciale constituite de MECC; în conformitate cu Regulamentul cu privire la evaluarea, selectarea și achiziția manualelor pentru învățământul general, aprobat prin ordinul Ministerului Educației nr. 143/2017, cu modificările ulterioare operate prin ordinul  MECC nr. 458/2020.

Conform pct. 16 din acest regulament, în prealabil creării comisiilor de evaluare, MECC desfășoară următoarele acțiuni:

a) constituie și actualizează baza de date a membrilor comisiilor de evaluare și examinare de manuale școlare pentru fiecare disciplină de studii; 

b) elaborează și aplică procedura privind selectarea membrilor comisiilor de evaluare pentru sesiunea de examinare a ofertelor de manuale școlare.

Pe pagina web a MECC nu apare nicio bază de date a membrilor comisiilor de evaluare, și nici procedura pentru selectarea membrilor comisiilor de evaluare pentru sesiunea de examinare a ofertelor de manuale școlare. 

Reieșind din prevederile pct. 17 din același Regulament, comisiile de evaluare sunt constituie pentru fiecare disciplină de studii, prin ordin al ministrului, din 5 evaluatori, inclusiv un coordonator, selectați prin concurs public. Respectiv, reiese că MECC selectează evaluatorii care vor face parte din aceste comisii din baza de date actualizată a membrilor comisiilor de evaluare, aplicând procedura de selectare aprobată în prealabil.

Din raportul CNA la care am făcut referire anterior, reiese că această procedură nu a fost respectată în cadrul achiziției de manuale din anul 2019. Astfel, în raportul CNA se constată următoarele lacune care generează suspiciuni/riscuri privind corectitudinea aprecierii calității acestor evaluări şi imparțialitatea unor evaluatori:

„Astfel, pe lângă faptul că actualmente nu există o bază de date a membrilor comisiilor de evaluare, se atestă că Ministerul nu şi-a elaborat procedura/criterii de selectare a membrilor comisiilor de evaluare pentru sesiunea de examinare a ofertelor de manuale şcolare. În aceste circumstanțe, persistă riscul ca procedura de selectare a membrilor comisiilor de evaluare realizată în anul 2019 să fi fost viciată, iar modul de selectare a experților, eventual putea fi prejudiciat, inclusiv bazat pe unele criterii discreționare, în funcţie de anumite interese”.

În același raport sunt accentuate și riscurile legate de lipsa mecanismelor cuantificabile de acordare a punctajului, respectiv: „procedura de evaluare a calității manualelor nu prevede un mecanism cuantificabil și comparabil de acordare a punctajului pentru fiecare criteriu/subcriteriu stabilit, evaluarea fiind bazată pe propria experiență și convingere a experților evaluatori, precum și pe viziunea/percepția acestora cu referire la modul în care autorii de manuale au redat informația/programul de învățământ în conformitate cu curriculumul școlar. Acest aspect ar putea genera riscul favorizării/defavorizării unor oferte de manual prin acordarea discreționară a punctajelor la evaluarea componentei „Calitatea conținutului de manual”. Materializarea acestui risc s-a confirmat în cadrul Procedurii de achiziție a manualelor nr.MD-1552394536412 din 12.04.2019, realizate de către MECC”.

Procedura de evaluare a calității manualelor prevede două componente, conform pct. 21 din Regulament: conținutului proiectului de manual școlar cu prevederile curriculumului (Fișa A) și calitatea metodico-științifică a proiectului de manual școlar (Fișa B). 

Conform pct. 22 din același Regulament, „Proiectul de manual este eliminat din procesul de evaluare de către Consiliul Național pentru Aprobarea Manualelor în cazul în care cel puțin trei dintre cei cinci evaluatori constată nerespectarea oricăruia dintre criteriile prevăzute în Fișa A.” Reieșind din conținutul fișei A, evaluatorii nu oferă punctaj pentru corespunderea manualelor cu prevederile curriculumului, respectiv nu poate fi cuantificată proporția în care un manual sau altul corespunde curriculumului. Teoretic, este suficient ca 3 (după caz, 2) dintre evaluatori să constate discrepanțe minore sau nesemnificative pentru ca un manual să fie eliminat din concurs, chiar dacă aceste discrepanțe ar putea fi ușor remediate. Pe de altă parte, dacă anumite neconformități grave sunt constatate de mai puțin de 3 (după caz, 2) evaluatori, manualul va fi supus evaluării sub aspectul calității metodico-științifice. Astfel, unele oferte de manuale care conțin abateri grave de la curriculum pot acumula un punctaj mare și ajunge a fi desemnate câștigătoare, după care ofertanților li s-ar putea solicita remedierea abaterilor. 

 

 

 

5. Netransparența procedurii de contestare a rezultatelor evaluării

Deși, teoretic, ofertanții au posibilitatea de a contesta rezultatele procedurii de achiziție la Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor, de facto, tipul de procedură de achiziție selectată de MECC și divizarea necorespunzătoare pe loturi aproape că elimină relevanța ANSC în cadrul acestei proceduri.

Contestațiile asupra evaluării componentei de calitate a manualelor se depun conform procedurii stabilite în Regulamentul cu privire la evaluarea, selectarea și achiziția manualelor pentru învățământul general. Examinarea contestațiilor este realizată de o comisie special constituită de MECC, însă această procedură este una defectă, netransparentă, și subiectivă.

Conform pct. 28 din Regulament, „Rezultatele evaluării sunt prezentate de către coordonatorul grupului de evaluatori Consiliului Național pentru Aprobarea Manualelor și sunt comunicate, în scris, fiecărui ofertant în termen de cinci zile de la finalizarea evaluării.” 

Conform pct. 29 din Regulament, „Ofertanții au dreptul de a contesta rezultatele evaluării proiectelor de manuale în termen de trei zile lucrătoare de la anunțarea rezultatelor evaluării”

Trebuie să ținem cont că sunt supuse evaluării numai proiectele de manuale care au trecut etapa de stabilire a corespunderii conținutului proiectului de manual școlar cu prevederile curriculumului. Aceasta reiese din prevederile pct. 21 și 22 din Regulament, după cum urmează:

„21. Evaluarea componentei „Calitatea ofertei” vizează corespunderea conținutului proiectului de manual școlar cu prevederile curriculumului (Fișa A) și calitatea metodico-științifică a proiectului de manual școlar (Fișa B). 

  1. Proiectul de manual este eliminat din procesul de evaluare de către Consiliul Național pentru Aprobarea Manualelor în cazul în care cel puțin trei dintre cei cinci evaluatori constată nerespectarea oricăruia dintre criteriile prevăzute în Fișa A.”

Evaluatorii nu acordă punctaj pentru necorespunderea proiectului de manual cu prevederile curriculumului, este suficient să constate existența unor abateri, oricât de neînsemnate de la curriculum. Prin urmare, proporția de necorespundere a manualului nu este cuantificată, eliminarea din procesul de evaluare având loc în funcție de numărul evaluatorilor care au constatat o abatere. 

Chiar dacă acestea ar putea fi ușor remediate, manualul este eliminat din procesul de evaluare dacă 3 (după caz, 2) evaluatori observă abateri, iar ofertantul este lipsit de dreptul de a contesta rezultatele evaluării proiectului său de manual, pentru că nu se consideră că acesta a fost supus evaluării. Regulamentul nu prevede posibilitatea ofertantului de a contesta eliminarea sa din concurs. Pe de altă parte, dacă pentru un proiect de manual, mai puțin de jumătate dintre evaluatori constată abateri grave de la prevederile curriculumului, proiectul de manual este supus evaluării, iar observațiile asupra neconformității manualului nu afectează punctajul acumulat pentru calitatea metodico-științifică a proiectului de manual școlar. Astfel, un manual care nu corespunde curricumului poate fi desemnat câștigător, ofertantului cerându-i-se remedierea abaterilor. 

Urmând logica Regulamentului, Agenția pentru Soluționarea Contestațiilor se poate implica doar la etapa de evaluare a rezultatelor reieșind din aplicarea criteriului „cel mai bun raport calitate-preț”, fără a se implica în evaluarea calității efectuată de experți. În aceste condiții, competența ANSC este extrem de redusă.

Considerăm Inadmisibilă limitarea competențelor ANSC, stabilite prin Lege, în baza unui regulament adoptat prin ordin al MECC, deci inferior Legii 131/2015. Respectiv, în caz de discrepanțe, se aplică prevederile Legii, iar nu ale regulamentului. Totodată, Legea 131/2015 nu stabilește excepții pentru achizițiile de manuale, prin urmare, nu există temei pentru a face derogări.  

Referindu-ne la achiziția de manuale din anul 2019, ANSC a anulat decizia de atribuire a MECC, constatând „o discrepanță între normele reglementate în Legea nr.131/15 privind achizițiile publice și dispozițiile Regulamentului cu privire la evaluarea, selectarea şi achiziţia manualelor şcolare aprobat prin Ordinul ME nr. 143 din 20 martie 2017, în partea ce ține de modul de soluționare a eventualelor contestații înaintate pe marginea rezultatelor procedurii de achiziție a manualelor școlare pentru învățământul primar, gimnazial și liceal.” De asemenea, ANSC constatase că operatorii economici care nu au fost desemnați câștigători nu au fost informați despre rezultatele evaluării, respectiv au fost lipsiți de posibilitatea de a le contesta. ANSC a mai stabilit că „punctajul acordat de fiecare evaluator nu poate fi apreciat/măsurat prin prisma factorilor de evaluare stabiliți de autoritatea contractantă, acesta fiind mai mult „o apreciere subiectivă”, bazată pe propria experiență și convingere a experților evaluatori, precum și viziunea/percepția acestora cu referire la modul în care autorii de manuale au redat informația/programul de învățământ în conformitate cu curriculumul școlar”

Decizia ANSC a fost contestată în instanța de judecată. 

Prin Hotărârea pronunțată de judecătorul Judecătoriei Chișinău Tatiana Avasiloaie nr. 3-3685/19 din 16.10.2020, s-a anulat Decizia ANSC nr. 3D-485-19 din 05.08.2021 pentru loturile 1, 2, 7,14,19.

Prin Hotărârea pronunțată de judecătorul Judecătoriei Chișinăi Victor Sîrbu nr. 3-3786/19 din 24 martie 2021, s-a anulat A DOUA OARĂ aceeași Decizie a ANSC nr. 3D-485-19 din 05.08.2021 pentru loturile 1, 2, 7,14,19. 

În ambele cazuri, instanțele au constatat că ANSC nu ar fi ținut cont de prevederile Regulamentului care stabileau procedura de contestare a componentei de calitate a manualelor. De asemenea, instanțele au mai apreciat că ANSC ar fi examinat neîntemeiat din oficiu unele circumstanțe care nu s-ar fi regăsit în contestațiile depuse, deși, în opinia instanței, ANSC ar fi trebuit să restituie contestația în acest caz, fără a mai examina fondul. Hotărârile instanței sunt paradoxale și în afară de faptul că aceeași instanță a anulat de două ori aceeași decizie a ANSC. Acestea mai ridică suspiciuni și sub aspectul legalității din următoarele considerente:

  • Instanța a apreciat că ANSC nu a aplicat Regulamentul adoptat prin ordinul MECC, fără a se expune asupra argumentelor ANSC că acest regulament contravine prevederilor Legii 131/2015, căreia îi este inferior. 
  • Instanța nu a examinat legalitatea comisiilor constituite în baza regulamentului și dacă deciziile comisiilor constituite cu încălcarea procedurii (fapt despre care se menționează în raportul CNA) puteau produce efecte juridice. Precizăm că instanțele de contencios administrativ pot examina din oficiu aspecte relevante cazului.
  • Instanța nu a explicat care ar fi fost temeiul juridic de restituire a contestațiilor.
  • Instanța nu a expus circumstanțele care ar fi fost examinate neîntemeiat din oficiu de ANSC.
  • Instanța nu a expus temeiul juridic în virtutea căruia ANSC nu ar fi avut dreptul să se expună asupra unor anumite circumstanțe „din oficiu”.

Circumstanțele examinate riscă să favorizeze denaturarea concurenței în achiziția de manuale desfășurată de MECC. Astfel de riscuri au fost constatate și în raportul CNA, în care este expus că „în cadrul unei analize strategice au fost identificate legături între factorii de decizie a 5 edituri, persistând riscul înțelegerii de tip cartel între ofertanți”.

O altă problemă constatată în achizițiile de manuale ale MECC ține de reeditarea manualelor, care au acumulat un punctaj anumit conform pct. 7 din Regulament: 

„Pentru disciplinele școlare manualele care au acumulat, în cadrul studiului de evaluare a vivacității și calității mai puțin de 80% din punctajul maxim posibil, stabilit în instrumentarul de evaluare, se anunță un nou concurs. Manualele care au acumulat, în cadrul studiului de evaluare, mai mult de 80% din punctajul maxim posibil, stabilit în instrumentarul de evaluare și care corespund Curriculumului în vigoare sunt propuse spre reeditare cu eventuale corectări, actualizări etc.

Între anii 2015 și 2020, MECC nu a realizat studii de actualitate și vivacitate. Studiul de actualitate și vivacitate din anul 2020 nu este publicat pe pagina MECC, deși pe pagina web a fost publicat un comunicat despre discutarea rezultatelor studiului. Ministerul realizează reeditarea manualelor prin intermediul procedurilor de achiziție prin negociere fără publicarea prealabilă a anunțurilor de participare. 

Din raportul Curții de conturi aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi nr. 73 din 22 decembrie 2020 reiese că „[…] în cazul reeditării unui manual la cererea MECC, deja nu se mai organizează o licitație publică, procurarea acestuia  efectuându-se prin negocieri directe fără publicare cu operatorul economic câștigător la licitația inițială. În rezultatul negocierilor directe, nu se stipulează clar care este mecanismul de negociere a prețului manualelor, astfel operatorii economici solicitând prețuri mai mari față de cel precedent cu până la 211% ( cu 2,14 mil. lei mai mult față de prețul inițial), grupul de lucru acceptând prețuri majorate de până la 57% (cu 1,1 mil. lei mai mult față de prețul inițial)”

Reieșind din informația publicată pe pagina web a Agenției Achiziții Publice, în perioada 2020 – 2021, MECC a achiziționat manuale în sumă de aproximativ 60 de milioane de lei prin proceduri NFP, fără transparență. Cele mai mari contracte au fost încheiate cu editura „Prut International” SRL (14 963 169 lei), „Știința ISEP” (10 411 162,74 lei), „Cartie” SRL (5.140.075,00 lei), Editura „ARC” (3.911.565,64). Cifrele menționate reprezintă sume per contract, valoarea cumulată a contractelor atribuite acestor edituri fiind mai mare.