Autor: Diaconu Olga
Într-un material publicat pe revizia.md, am scris despre tendința recentă a Direcției Generale Locativ-Comunale și Amenajare de a desfășura o parte semnificativă din achizițiile publice prin procedura de acord-cadru.
Deși acordul-cadru, ca modalitate specială de atribuire a contractelor de achiziții publice, este o procedură adecvată anumitor tipuri de bunuri, lucrări sau servicii, cum ar fi cele cu caracter repetitiv, Regulamentul adoptat prin Hotărârea de Guvern 694/2020 prevede expres că autoritatea contractantă nu are dreptul să utilizeze în mod abuziv sau impropriu acordurile-cadru, astfel încât să împiedice, să restrângă sau să denatureze concurența. Așa cum am menționat în materialul precedent, această practică este una riscantă, care poate avea ca efecte denaturarea concurenței prin favorizarea anumitor agenți economici și, în ultimă instanță, irosirea banilor publici.
La începutul lunii septembrie, DGLCA a inițiat 3 noi achiziții publice prin procedura acordului-cadru, după cum urmează:
- Complexe de joacă pentru copii, inclusiv instalarea și amenajarea (prin Acord-cadru), cu valoarea estimativă de 43 300 000 lei, fără TVA;
- Complexe de fitness/workout, inclusiv instalarea și amenajarea în curțile blocurilor de locuințe (prin Acord-cadru), cu valoarea estimativă de 14 000 000 lei, fără TVA;
- Lucrări de modernizare a acoperișurilor blocurilor de locuințe (prin acord-cadru), cu valoarea estimativă de 32 500 000 lei, fără TVA.
Anterior, DGLCA a mai lansat următoarele achiziții prin procedura acordului-cadru:
- Licitația publică pentru achiziția de lucrări de modernizare a acoperișurilor de locuințe, nr. ocds-b3wdp1-MD-1623938649387, cu valoarea estimată de 32 500 000 lei, fără TVA;
- Licitația publică pentru achiziția de lucrări de montare a ascensoarelor noi, în blocurile de locuințe, nr. ocds-b3wdp1-MD-1624542266689, cu valoarea estimată de 45 000 000 lei, fără TVA;
- Licitația publică pentru achiziția de lucrări de schimbare a tâmplăriei din PVC, nr. ocds-b3wdp1-MD-1624462001543, cu valoarea estimată de 25 000 000 lei, fără TVA;
- Licitația publică pentru achiziția de lucrări de reconstrucție a stadioanelor de fotbal la instituțiile de învățământ, nr. ocds-b3wdp1-MD-1624975400128, cu valoarea estimată de 34 167 000 lei, fără TVA – a fost anulată ulterior.
- Licitația publică pentru modernizarea sistemelor inginerești în blocurile de locuințe, nr. ocds-b3wdp1-MD-1625493890498, cu valoarea estimată de 26 625 000 lei, fără TVA;
- Licitația publică pentru construcția stadioanelor de minifotbal în curțile blocurilor de locuințe, nr. ocds-b3wdp1-MD-1625490886303, cu valoarea estimată de 12 500 000, fără TVA – a fost anulată ulterior;
- Licitația publică pentru construcția terenurilor de baschet în curțile blocurilor de locuințe, nr. ocds-b3wdp1-MD-1625490982348, cu valoarea estimată de 6 667 000 lei, fără TVA – a fost anulată ulterior;
Considerăm că achizițiile inițiate de DGLCA prin procedura acordului-cadru, în special cele care au ca obiect amenajarea complexelor de joacă, complexelor de fitness sau terenurilor de baschet și fotbal sunt afectate de riscuri și sunt nejustificate, sub următoarele aspecte:
1. Încălcarea prevederilor legale privind planificarea achizițiilor publice
Achizițiile publice inițiate de DGLCA nu au la bază strategii de dezvoltare, studii de fezabilitate sau alte acte care ar confirma necesitatea și rezonabilitatea acestor cheltuieli. Astfel, nu e clar cum a evaluat autoritatea contractantă aceste necesități și în ce măsură acestea sunt utile și răspund nevoilor cetățenilor.
Pct. 1 din Regulamentul cu privire la modul de planificare a contractelor de achiziţii publice, aprobat prin HG nr. 1419/2016 stabilește că „Pentru satisfacerea necesităţilor de bunuri, lucrări şi servicii, autoritatea contractantă este obligată să planifice contracte de achiziţii publice, care urmează a fi încheiate ca rezultat al desfăşurării procedurilor de achiziţie publică, cu respectarea principiilor asigurării concurenţei, eficienţei, transparenţei, tratamentului egal, nediscriminării şi nedivizării acestora”.
Deși primarul general al mun. Chișinău își asumă credite pentru că ar fi asigurat consultarea publică a bugetului (făcând abstracție de faptul că societatea civilă a fost exclusă din ecuație, iar tot procesul de consultare publică a fost unul mimat, potrivit unor reprezentanți ai societății civile), aceasta își pierde oricum sensul în condițiile în care bugetele alocate inițial sunt modificate substanțial de nenumărate ori, fără consultări publice. Etapele aprobării planului de achiziții al unei autorități contractante reies și din pct. 13 al Regulamentului 1419/2016, care prevede că:
„Planul de achiziţii publice:
1) se coordonează cu bugetul entităţii publice în corespundere cu strategia de dezvoltare a entităţii;
2) se întocmeşte, într-o primă variantă, înainte de elaborarea propunerii de buget;
3) se definitivează după aprobarea bugetului propriu al autorităţii contractante.
Planul se modifică ori se completează dacă apar modificări în buget şi, respectiv, sînt identificate noi resurse financiare.”
În speță, planul de achiziții al DGLCA a fost modificat considerabil, prin includerea unor achiziții în valoare ce depășește suma de 200 milioane lei, fără TVA, fără ca oportunitatea acestor investiții să fie discutată.
Inițierea unor proceduri de achiziție de asemenea amploare, în lipsa unor strategii de dezvoltare, încalcă prevederile pct. 5 al Regulamentului cu privire la modul de planificare a contractelor de achiziţii publice, aprobat prin HG nr. 1419/2016, din care reiese că:
Condiţiile de planificare a contractului de achiziţii publice sînt următoarele:
1) cunoaşterea exactă a necesităţilor de bunuri, lucrări sau servicii;
2) existenţa surselor financiare sau a dovezii alocării acestora;
3) calcularea valorii estimate a contractului de achiziţii publice, iar în cazul acordării simultane a contractelor sub formă de loturi separate – calcularea valorii cumulate a tuturor loturilor.
În aceeași ordine de idei, pct. 27 din Regulamentul cu privire la activitatea grupului de lucru în domeniul achizițiilor publice, aprobat prin HG nr. 10/2021 prevede că:
„Președintele grupului de lucru îndeplinește următoarele atribuții:
1) examinează, concretizează și aprobă necesitățile autorității contractante de bunuri, lucrări și servicii în limitele mijloacelor financiare repartizate în acest sens”.
Având în vedere că autoritatea intenționează să încheie aceste acorduri-cadru pentru o perioadă de 3 ani, lipsește certitudinea că pentru anii următori vor fi alocate mijloace financiare pentru realizarea acestor lucrări, întrucât nu există nicio strategie de dezvoltare sau studii de fezabilitate din care ar reieși că municipalitatea are ca priorități amenajarea terenurilor de joacă în curțile de bloc de 43 de milioane de lei, amenajarea terenurilor de minifotbal sau terenurilor de baschet în curțile de bloc de alte zeci de milioane de lei. Deși semnarea acordurilor-cadru nu obligă municipalitatea să aloce aceste resurse pentru anii următori, semnarea acordurilor-cadru ar asigură un așa-numit „abonament” la resursele financiare ce vor fi alocate pe viitor în acest scop, pentru un număr restrâns de operatori economici cu care vor fi încheiate acorduri-cadru.
Intenția de a „rezerva” resursele financiare ce vor fi alocate în viitor pentru scopuri și necesități identificate în mare grabă reiese și din faptul că primele achiziții publice prin procedura de acord-cadru au fost inițiate de DGLCA în luna iunie a anului 2021, cu puțin timp înainte alegerile parlamentare. La momentul inițierii acestor achiziții, în planul de achiziții al DGLCA, publicat pe pagina primăriei, aceste achiziții nu se regăseau, așa cum am menționat în materialul anterior. Abia la o săptămână după publicare materialului pe revizia.md, pe data de 12 iulie 2021, pe pagina primăriei mun. Chișinău a fost publicat un plan de achiziții actualizat, în care apăreau achizițiile menționate, deși Regulamentul 1419/2016 prevede obligația publicării acestuia în decurs de 5 zile de la operarea modificărilor. Potrivit datei de pe planul, acesta ar fi fost aprobat încă din 22 iunie 2021, deci acesta ar fi trebuit să fie publicat cel târziu la data de 27 iunie. Planul de achiziții al DGLCA a mai fost ajustat de câteva ori între timp.
2. Limitarea transparenței, fără creșterea eficienței utilizării resurselor financiare, umane și de timp
Logica aplicării procedurilor de acord-cadru ar fi utilizarea eficientă a resurselor financiare, umane și de timp pentru achizițiile de bunuri, servicii și lucrări care sunt repetitive, cum ar fi procurarea pieselor pentru autovehicule, reparația rețelelor etc., atunci când nu ar fi fezabil să se inițieze proceduri de achiziții publice noi pentru fiecare caz de defecțiune. Un alt caz justificat ar reieși din natura specifică a achiziției, referitoare la caracteristicile tehnice și de performanță care evoluează rapid pe piață.
Nu se poate afirma nici că aplicarea procedurilor acordului-cadru va reduce considerabil resursele umane și de timp implicate. Reieșind din prevederile Legii 131/2015, dar și Regulamentului cu privire la acordul-cadru ca modalitate specială de atribuire a contractelor de achiziții publice, aprobat prin HG 694/2020, acordul-cadru poate fi semnat cu unul sau mai mulți operatori economici care corespund condițiilor de eligibilitate. În cazul în care acordul-cadru se semnează doar cu un operator economic, acordurile subsecvente vor fi încheiate doar cu acesta, însă autoritatea contractantă va trebui să elaboreze planuri/devize cu cantitatea de lucrări din fiecare contract subsecvent și valoarea estimată a achizițiilor, iar operatorul economic va trebuia să pregătească devize de cheltuieli, care vor sta la baza contractelor subsecvente.
În cazul în care autoritatea contractantă va semna contracte de achiziții cu mai mult de un operator economic, autoritatea contractantă va fi nevoită oricum să reia competiția după semnarea acordurilor-cadru, pentru că documentația de atribuire nu prevede toate circumstanțele care sunt necesare încheierii contractelor subsecvente. Procedurile de acord-cadru inițiate de DGLCA nu conțin listele obiectivelor ce urmează a fi amenajate, numărul acestora, cantitățile aproximative minime/maxime de lucrări, și nici măcar valoarea estimată celui mai mare contract subsecvent, deși criteriile de eligibilitate ar fi trebuit să fie stabilite reieșind din valoarea estimată a celui mai mare contract subsecvent. Art. 61 din Legea 131/2015 prevede expres că „În cazul în care acordul-cadru este încheiat cu mai mulţi operatori economici, acordul-cadru se execută în unul dintre următoarele moduri:
a) fără reluarea competiţiei, în conformitate cu termenii şi condiţiile prevăzute în cuprinsul său, în cazul în care acordul-cadru stabileşte toți termenii şi condiţiile care reglementează furnizarea bunurilor, execuţia lucrărilor şi prestarea serviciilor care constituie obiectul său, precum şi condiţiile obiective în funcţie de care se stabileşte care dintre operatorii economici parte la acordul-cadru va furniza bunurile, va executa lucrările sau va presta serviciile;
b) cu reluarea competiţiei între operatorii economici care sînt parte la acordul-cadru, în cazul în care acordul-cadru nu stabileşte toți termenii şi condiţiile care reglementează furnizarea bunurilor, execuţia lucrărilor şi prestarea serviciilor care constituie obiectul său;
c) parţial fără reluarea competiţiei între operatorii economici, în conformitate cu lit. a), şi parţial cu reluarea competiţiei, în conformitate cu lit. b), numai dacă această posibilitate a fost prevăzută în documentaţia de atribuire, în cazul în care acordul-cadru stabileşte toți termenii şi condiţiile care reglementează furnizarea bunurilor, execuţia lucrărilor şi prestarea serviciilor care constituie obiectul său.”
Reieșind din aceste considerente, acordurile-cadru pe care intenționează să le încheie DGLCA, în special cele ce țin de amenajarea complexelor de joacă, fitness, sau terenuluilor de minifotbal și baschet, nu răspund nici criteriilor de eficiență și eficacitate, deoarece autoritatea contractantă va trebui să pregătească oricum setul de acte pentru contractele subsecvente, pentru ca operatorii economici semnatari ai acordului-cadru să pregătească ofertele. Ulterior, autoritatea contractantă va evalua ofertele depuse de operatorii economici semnatari ai ofertelor, ceea ce implică oricum resurse umane și de timp. Singurul „avantaj” pe care îl obține autoritatea contractantă este faptul că reluarea competiției se va realiza în afara sistemului Mtender, departe de ochii cetățenilor curioși. Din experiența precedentă cunoaștem că lipsa transparenței în achizițiile publice favorizează corupția, trucarea achizițiilor, favorizarea unor anumiți operatori economici și, în ultimă instanță, irosirea banilor publici.
Reprezentanții Asociației pentru Guvernare Eficientă și Responsabilă AGER au participat în cadrul ședințelor grupului de lucru pentru achiziții publice ale DGLCA, atât în baza cererilor proprii, cât și la invitațiile adresate în mod repetat de administrația DGLCA. Aceștia și-au exprimat opinia privind caracterul abuziv al acestor achiziții și îngrijorările față de riscurile admise. Formal, administrația DGLCA a salutat participarea reprezentanților societății civile în grupul de lucru pentru achiziții publice, opiniile privind caracterul abuziv al achizițiilor au fost însă ignorate, iar DGLCA a continuat să inițieze noi achiziții în aceleași condiții, fără a ține cont de sugestiile reprezentanților societății civile.
Am constatat că participarea reprezentanților grupului de lucru este folosită eronat de DGLCA și de primăria mun. Chișinău pentru a-și spăla imaginea și a înlătura suspiciunile de evitare a transparenței sau de trucare, care ar putea să apară la un moment dat. În aceste condiții, am informat DGLCA că refuzăm să mai participăm la ședințele grupului de lucru, pentru că nu mai vedem utilitatea participării.
Acest material este realizat în cadrul proiectului ”Banii Publici sunt și Banii Mei!”, implementat de Asociația pentru Guvernare Eficientă și Responsabilă AGER cu susținerea financiară din partea National Endowment for Democracy (NED).